Das Nature Restoration Law – Rückenwind für Moorklimaschutz in Deutschland?

10.07.2024 2 Kommentare

Die Annahme der „Verordnung über die Wiederherstellung der Natur“ (WVO, auf englisch “Nature Restoration Law” – NRL)[1] durch den EU-Umweltrat am 17. Juni wurde zurecht als wichtigste legislative Errungenschaft für den Naturschutz seit dem Inkrafttreten der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie 1992 gefeiert. Auch wenn der ursprüngliche Vorschlag der EU-Kommission im Laufe der Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament und den EU-Mitgliedstaaten abgeschwächt wurde, beinhaltet die WVO in der Endfassung weitreichende Ziele zur Wiederherstellung von verschiedenen Lebensräumen in der EU. Eine erste Übersicht zur WVO hat Stephan Piskol für den NABU hier veröffentlicht. In diesem Beitrag soll darauf eingegangen werden, welche Bedeutung die WVO für den Moorschutz insbesondere aus klimapolitischer Perspektive entfalten kann.

Moorschutz in der WVO – nicht nur ein Naturschutzthema

Der Schutz und die Wiederherstellung von Mooren nimmt in der WVO eine wichtige Stellung ein. Schon in den Erwägungsgründen wird die Bedeutung von Mooren als Ökosysteme mehrfach hervorgehoben. Wenig überraschend ist hierbei, dass nicht nur der Wert der Moore für die biologische Vielfalt gewürdigt, sondern insbesondere ihre Funktion als terrestrische Kohlenstoffspeicher betont wird. Denn lebende Moore akkumulieren Torf – also nicht vollständig zersetzte pflanzliche Biomasse – und binden damit dauerhaft gewaltige Mengen Kohlenstoff. Daher stellt die WVO vielfach Querbezüge zu klimapolitischen Zielen und Gesetzen auf EU-Ebene her.[2] Folgerichtig formuliert die WVO nicht nur Ziele für naturschutzrechtlich geschützte Moor-Lebensraumtypen (LRT) von Anhang I der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL), sondern auch für sonstige, landwirtschaftlich genutzte Moore und organische Böden.

Artikel 4 und 11 beinhalten konkrete Ziele zur Wiederherstellung von Moor(böd)en. Art. 4 setzt Ziele für alle LRT von Anhang I der FFH-RL, zu denen auch diverse Moor-LRT zählen.[3] Art. 4 Abs. 1 besagt, dass die EU-Mitgliedstaaten für sämtliche FFH-LRT, die sich nicht in einem guten Erhaltungszustand befinden, Wiederherstellungsmaßnahmen ergreifen müssen, und zwar

bis 2030 auf mindestens 30 %,
bis 2040 auf mindestens 60 % und
bis 2050 auf mindestens 90 % der Gesamtfläche, die nicht in einem guten Zustand ist.[4]

Art. 11 Abs. 4 enthält Zielvorgaben für die Wiederherstellung und Wiedervernässung von landwirtschaftlich genutzten Moorböden. Hier heißt es:

„Die Mitgliedstaaten ergreifen Maßnahmen, die darauf abzielen, dass organische Böden, die landwirtschaftlich genutzt werden und bei denen es sich um entwässerte Moorböden handelt, wiederhergestellt werden. Diese Maßnahmen sind zu ergreifen auf mindestens

30 % dieser Flächen bis 2030, wovon min. ein Viertel wiedervernässt werden muss;
40 % dieser Flächen bis 2040, wovon min. ein Drittel wiedervernässt werden muss;
50 % dieser Flächen bis 2050, wovon min. ein Drittel wiedervernässt werden muss.“

Art. 11 suggeriert, dass entwässerte Moore wiederhergestellt werden können, ohne dass deren Torfkörper (vollständig) wiedervernässt wird. Die berechtigte Frage, wie dies in der Praxis aussehen soll, beantwortet die WVO nur unbefriedigend. Lediglich Erwägungsgrund 59 geht auf das mögliche Maßnahmenspektrum im Moorschutz ein. Hier werden als mögliche Wiederherstellungsmaßnahmen in Mooren die „Umwandlung von Ackerland in Grünland über Extensivierungsmaßnahmen in Verbindung mit einer reduzierten Entwässerung bis hin zur vollständigen Wiedervernässung mit der Möglichkeit der Nutzung für Paludikulturen oder der Etablierung von torfbildender Vegetation“ genannt. Demnach ist die Wiederherstellung von „organischen Böden, die landwirtschaftlich genutzt werden und bei denen es sich um entwässerte Moorböden handelt“ wohl als Kontinuum zu verstehen, wobei auch eine Verlangsamung der Torfzersetzung (von stark torfzehrend auf schwach torfzehrend) als Beitrag zum Flächenziel gemäß Art. 11 gezählt werden kann. Aus Klimaschutzsicht ist die jedoch unbefriedigend, denn es muss stark bezweifelt werden, dass bei fortschreitender Torfzehrung nennenswerte, über kurzfristige Effekte hinausgehende Ergebnisse erzielt werden können. Letztlich können Treibhausgasemissionen aus Moorböden nur durch eine torferhaltende Wiedervernässung dauerhaft gesenkt bzw. ganz vermieden werden. „Wiedervernässung“ sollte also verstanden werden als Wiederherstellung torferhaltender bzw. Torfwachstum ermöglichender Wasserstände (in der Regel Wasserstände in Flur).

Im Übrigen gibt es zwischen den Flächenzielen von Art. 4 und 11 vermutlich eine gewisse Überschneidung. Zwar unterliegt der Großteil der in Fußnote 3 genannten Moor-LRT primär keiner landwirtschaftlichen Nutzung. Jedoch können gemäß Art. 11 die Mitgliedstaaten Wiederherstellungsmaßnahmen auch auf entwässerten Moorböden ergreifen, die zu anderen als landwirtschaftlichen oder Torfabbauzwecken genutzt werden und diese wiedervernässten Flächen bis zu 40 Prozent auf die Zielvorgaben des Art. 11 anrechnen. Darunter sind wahrscheinlich die Moor-LRT aus Art. 4 zu zählen (ist Naturschutz eine „Nutzung“?) und die für Art. 4 und 11 abzuleitenden Flächensummen somit nicht addierbar (siehe unten).

Flächenziele für die Wiederherstellung von Mooren in der WVO

Die große Frage ist nun, inwiefern die Ziele in Art. 4 und 11 WVO dem Klimaschutz durch die Wiedervernässung von Mooren in Deutschland Auftrieb verleihen können. Geht die WVO in Deutschland überhaupt über bereits bestehende Verpflichtungen hinaus? Um sich einer Antwort zu nähern, müssen die genannten prozentualen Ziele von Art. 4 und 11 der WVO in absolute (Hektar)Zahlen übersetzt werden.

Für Art. 4 Abs. 1 können als Ausgangspunkt die vom Bundesamt für Naturschutz veröffentlichten Berichtsdaten zur Flächenausdehnung der FFH-LRT in Deutschland dienen.[5] Insgesamt haben demnach Moor-LRT in Deutschland eine Gesamtfläche von 90.902 ha, wovon degradierte Hochmoore mit 29.217 ha und Moorwälder mit 35.502 ha den Löwenanteil ausmachen. Jedoch bezieht sich Art. 4 WVO nur auf den Flächenanteil der FFH-LRT, der sich nicht in einem guten Erhaltungszustand befindet. Dies ist in Deutschland für 53.867 ha der Moor-LRT der Fall (darunter 18.861 ha degradierte Hochmoore und 22.908 ha Moorwälder). Daraus ergeben ferzeit sich die folgenden Wiederherstellungsziele für Moor-LRT in Deutschland gemäß Art. 4 WVO:

16.160 ha bis 2030,
32.320 ha bis 2040,
48.480 ha bis 2050.

Neben den Wiederherstellungszielen von Art. 4 Abs. 1 benennt Art. 4. Abs. auch das Ziel, LRT in Gebieten, in denen sie nicht mehr vorkommen, zu reetablieren. Dafür sollen bis 2030 Maßnahmen auf 30 Prozent zusätzlicher Fläche umgesetzt werden, die erforderlich ist, um das günstige Referenzgebiet für den jeweiligen LRT zu erreichen, bis 2040 sind es Maßnahmen auf 60 Prozent der Fläche und bis 2050 auf 100 Prozent dieser Fläche. Da jedoch bislang für fast keinen der Moor-LRT in Deutschland günstige Referenzgebiete quantifiziert wurden, können für Art. 4 Abs. 4 WVO vorerst keine Flächenziele ermittelt werden.

Auch wenn Art. 4 keine Aussagen zu Art der Wiederherstellungsmaßnahmen macht, kann davon ausgegangen werden, dass die Wiedervernässung bei Moor-LRT eine unabdingbare Voraussetzung ist, damit diese einen guten Erhaltungszustand erreichen können. Die Wiederherstellungsziele des Art. 4 können demnach in Bezug auf Moor-LRT als Wiedervernässungsziele verstanden werden.

Für Art. 11 lassen sich Flächenziele von der Gesamtfläche organischer Böden in landwirtschaftlicher Nutzung ableiten. Diese umfassen in Deutschland nach Daten des Thünen Instituts 1.428.408 ha.[6] Demnach sollen

bis 2030 428.522 ha Moorböden wiederhergestellt und 107.131 ha wiedervernässt,
bis 2040 571.363 ha Moorböden wiederhergestellt und 190.454 ha wiedervernässt und
bis 2050 714.204 ha Moorböden wiederhergestellt und 238.068 ha wiedervernässt werden.

Es bleibt somit festzuhalten, dass Art. 11 WVO aus Sicht des natürlichen Klimaschutzes die bedeutenderen Ziele vorgibt, während die Flächenziele für die Wiederherstellung von Moor-LRT, die sich aus Art. 4 ergeben, in ihrem Umfang geringer ausfallen und sogar vollständig unter denen des Art. 11 subsummiert werden könnten (40%-Klausel, siehe oben).

Höheres Ambitionsniveau im deutschen Moorklimaschutz durch die WVO?

Den Moorschutzzielen der WVO können bestehende Verpflichtungen und Absichtserklärungen zum Moorbodenschutz in Deutschland gegenübergestellt werden. Die konkretesten Zahlen dazu liefert der „Projektionsbericht 2023 für Deutschland“ des Umweltbundesamts, der die projizierte Entwicklung der Treibhausgasemissionen in Deutschland in einem Mit-Maßnahmen-Szenario (MMS) sowie in einem Mit-Weiteren-Maßnahmen-Szenario (MWMS) beschreibt.[7] Dieser beinhaltet auch Daten und Prognosen zu den Emissionen sowie erwartbaren Emissionsminderungen aus Moorböden. Entscheidend dabei ist, dass die Szenarien sich an bereits beschlossenen oder gesetzlich festgelegten Zielen und Maßnahmen (MMS) bzw. an geplanten und realistischerweise erwartbaren Instrumenten und Maßnahmen (MWMS) orientieren. Zum MMS gehören Agrarumweltmaßnahmen zur moorschonenden Stauhaltung sowie Moorschutzprojekte der Länder. Werden bestehende Maßnahmenbudgets fortgeschrieben, könnten daraus bis 2030 ca. 54.000 ha Moorböden wiedervernässt werden, bis 2050 wären ca. 141.000 ha. Zum MWMS gehören Förderprogramme des Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz (ANK) zum Moorbodenschutz mit einem angenommenen Budget von ca. 320 Mio. € pro Jahr ab 2025. (Die entsprechenden Förderrichtlinien sollen nach Aussage des Bundesministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz (BMUV) bald veröffentlicht werden.) Daraus könnten laut Projektionsbericht bis 2030 zusätzliche 40.300 ha Moorböden wiedervernässt werden, bis 2050 wären es 380.000 ha. Insgesamt erwartet das UBA als Resultat bestehender bzw. in Kürze in Kraft tretender Förderprogramme bis 2030 also die Wiedervernässung von 94.300 ha Moorböden, bis 2050 die von 521.000 ha.

Zweitens kann aus der Deutschen Moorschutzstrategie ein Flächenziel abgeleitet werden. Dort ist ein Emissionsminderungsziel für Moorböden von 5 Mio. Tonnen CO₂-Äquivalente bis 2030 genannt. Derzeit emittieren laut dem Thünen Institut organische Böden in Deutschland jährlich rund 53 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente.[8] Wenn angenommen wird, dass durch die vollständige Wiedervernässung eines Hektars Moorboden in Mitteleuropa im Durchschnitt bis 2030 Emissionen von 15 Tonnen CO₂-Äquivalenten pro Jahr eingespart werden können, müssten zur Zielerreichung der Moorschutzstrategie bis 2030 über 333.000 ha Moorböden in Deutschland vernässt werden.

Gegenüberstellung der Flächenziele von Art. 4 WVO (zur Wiederherstellung von Moor-LRT), Art. 11 WVO (zur Wiedervernässung und zur Wiederherstellung von Moorböden) mit dem Flächenziel der Nationalen Moorschutzstrategie (notwendige Moorwiedervernässung bei 15 Tonnen CO2-Äquivalente Emissionsminderung pro Hektar Moorwiedervernässung) und den Flächenprognosen erwarteter Moorwiedervernässung des UBA Projektionsberichts 2023

Es zeigt sich, dass das Wiedervernässungsziel für Moorböden des Art. 11. Abs. 4 WVO bis 2030 ziemlich genau dem entspricht, was laut Projektionsbericht des UBA in Deutschland durch bestehende bzw. in Kürze in Kraft tretende Förderprogramme voraussichtlich erreicht werden kann.[9] Für 2040 und 2050 bleiben die Wiedervernässungsziele der WVO hinter der Projektion des UBA zurück. Das Wiederherstellungsziel des Art. 11. Abs. 4 WVO hingegen geht für 2030 über die Prognose des UBA hinaus und übersteigt auch das Ziel der Nationalen Moorschutzstrategie. Für 2040 und 2050 liegen die Wiederherstellungsziele der WVO deutlich über den Prognosen aus dem Projektionsbericht.

Die WVO bekräftigt demnach kurzfristig bereits bestehende Wiedervernässungsziele und Maßnahmenprogramme auf Bundes- und Länderebene. Es bleibt unklar, wie das Emissionsminderungsziel aus Moorböden der Nationalen Moorschutzstrategie bzw. das Wiederherstellungsziel aus Art. 11 Abs. 4 WVO erreicht werden sollen, wenn nicht über großflächigere Wiedervernässungen. Mit anderen Worten: Deutschland wird die Vorgabe aus Art. 11 Abs. 4 WVO, dass bis 2030 von der wiederhergestellten Moorfläche mindestens ein Viertel wiedervernässt werden muss und bis 2040 bzw. 2050 mindestens ein Drittel, ambitioniert interpretieren und größere Anstrengung bei der torferhaltenden Wiedervernässung von Moorböden unternehmen müssen.

Konsequenzen für den natürlichen Klimaschutz in Deutschland

Die Gegenüberstellung der Flächenziele aus WVO, Nationaler Moorschutzstrategie und Projektionsbericht lässt außer Acht, dass sämtliche Minderungsziele ungenügend sind, um im LULUCF-Sektor (Land Use, Land Use Change und Forestry), zu dem auch Moorböden gezählt werden, die gesetzlich vorgegebenen Emissionsminderungen zu erreichen. So gibt die LULUCF-Verordnung der EU ein Senkenziel für den deutschen LULUCF-Sektor von rund 30 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten pro Jahr im Jahr 2030 vor. Das deutsche Klimaschutzgesetz nennt für 2030 ein Senkenziel von 25 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente pro Jahr, für 2040 sind es 35 Millionen Tonnen und für 2050 45 Millionen Tonnen. Diese Ziele stehen im krassen Gegensatz zur tatsächlichen Entwicklung im deutschen LULUCF-Sektor, der sich mittlerweile von einer Senke in eine Nettoquelle gewandelt hat. 2022 betrugen die Nettoemissionen aus dem LULUCF-Sektor in Deutschland rund 4,3 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente.[10] Schuld am Negativtrend ist die starke Abnahme der Senkenfunktion in der Landnutzungskategorie Wald, u.a. in Folge des Klimawandels. Je geringer die Senkenfunktion des Walds ausfällt, desto wichtiger wird es, andere Emissionsquellen im LULUCF-Sektor so schnell wie möglich zu reduzieren.

Daher ergibt sich, je nachdem welche Annahmen man zur Entwicklung der Senkenfunktion des deutschen Walds trifft, ein zusätzlicher erheblicher Handlungsbedarf bei der Moorwiedervernässung. Anstelle einer Einsparung von 5 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten bis 2030, wie sie die Nationale Moorschutzstrategie als Ziel ausgibt, muss die Emissionsminderung aus Moorböden möglicherweise weitaus höher ausfallen, wenn das LULUCF-Sektorziel nicht verfehlt werden soll. Und auch für die folgenden Jahrzehnte muss der Anspruch sein, möglichst viele Moore in Deutschland wiederzuvernässen, ihren Torfkörper zu erhalten und sie langfristig in lebende, Torf akkumulierende Ökosysteme zurückzuverwandeln. Andernfalls kann der LULUCF-Sektor in Deutschland langfristig keine Kohlenstoff-Nettosenke und das Ziel der Treibhausgasneutralität bis 2045 kann nicht erreicht werden.

Angesichts dieser Herausforderung geben die Moorschutzziele in Art. 4 und 11 WVO der deutschen Politik einen wichtigen Impuls. Aus Sicht des natürlichen Klimaschutzes können sie jedoch nur als Einstieg in eine überfällige, ehrgeizigere Moorschutzpolitik gewertet werden. Die Wiedervernässung der deutschen und europäischen Moore wird eine Generationenaufgabe sein, deren Tragweite über die Vorgaben der WVO weit hinausgeht.

Fußnoten

[1] Die finale Fassung des vom EU-Umweltrat angenommenen Texts findet sich hier: pdf (europa.eu).

[2] Erwägungsgrund 18 nennt im Zusammenhang mit Mooren die Mitteilung KOM/2021/82 „Ein klimaresilientes Europa schaffen – die neue EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel“, Erwägungsgrund 19 die EU-Verordnung 2021/1119 „Europäisches Klimagesetz“ sowie EU-Verordnung 2023/839 zur Änderung der „LULUCF-Verordnung 2018/841“.

[3] Manche FFH-LRT sind eindeutig als Moore anzusprechen, andere nur teilweise. Für diesen Beitrag wurden solche LRT berücksichtigt, die überwiegend torfakkumulierend sind bzw. sich auf organischen Böden entwickeln. Dies betrifft in Deutschland die folgenden Moor-LRT: 4010 „Feuchte Heiden mit Glockenheide“, 7110 „Lebende Hochmoore“, 7120 „Degradierte Hochmoore“, 7140 „Übergangs- und Schwingrasenmoore“, 7150 „Torfmoor-Schlenken mit Schnabelbinsen-Gesellschaften“, 7210 „Sümpfe und Röhrichte mit Schneide“, 7230 „Alkalische Flachmoore“ und 91D0 „Moorwälder“. LRT 91E0* „Erlen- und Eschenwälder und Weichholzauenwälder“ ist ein Sonderfall, da Erlenwälder auf Durchströmungsmooren im Überflutungsbereich der Flussaue als Moor-LRT einzuordnen ist, Weichholz- und Eschenauwälder jedoch nicht. Da keine Daten zur Flächenverteilung dieser Untergliederungen innerhalb des LRT 91E0* in Deutschland vorlagen, wurde er hier nicht berücksichtigt. Gleiches gilt für sonstige LRT, die auch in geringerem Umfang auf/in Moorböden vorkommen (z.B. 3160 Dystrophe Seen, 6410 Pfeifengraswiesen usw.).

[4] Die Daten beziehen sich auf den Maßnahmenbeginn, nicht auf die Erreichung eines guten Erhaltungszustands.

[5] FFH-Lebensraumtypen (Anhang I) | Natura 2000 (bfn.de)

[6] Aktualisierte Kulisse organischer Böden in Deutschland (thuenen.de)

[7] Projektionsbericht 2023 für Deutschland (umweltbundesamt.de)

[8] Thünen: Treibhausgasemissionen durch Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF) (thuenen.de)

[9] Dass der Art. 4 nicht zu einer Erhöhung des Wiedervernässungsziels führt, wurde oben erläutert.

[10] Ebd.