Naturschätze.Retten

Warum Verbandsbeteiligung und Klagerechte der Gesellschaft dienen – und wie der Rechtsstaat auch durch demokratische Parteien beschädigt wird 

Ein Beitrag von Ingo Ludwichowski (NABU-Stabstelle Verband und Gesellschaft)

Dieser Beitrag setzt die Debatte um die schlechte Planung zur Autobahn A20 fort.[1] Er beleuchtet nun, wie die rechtsstaatlichen Instrumente der Verbandsbeteiligung zunehmend beschädigt werden – und wie Politiker*innen dem Populismus so Vorschub leisten. 

Prolog 

Schlechte Planungen wie beim Neubau der Autobahn A20 sind ein gutes Beispiel dafür, wie der NABU als gesellschaftlicher Akteur darauf einwirken muss, den Belangen von Natur und Umwelt auch in großen Infrastruktur-Verfahren mehr Gewicht zu geben.[2] Der Preis dafür ist, von manchen Politiker*innen und Medien als ‚Verhinderer‘ oder ‚Fortschrittsblockierer‘ gebrandmarkt zu werden, ohne dass die entsprechenden Vorteile seiner Kontrollfunktion anerkannt werden.  

Den Preis dafür zahlen Gesellschaft und Rechtsstaat, dessen wichtige korrektive Elemente schrittweise immer mehr demontiert werden. Dies u.a. als Reaktion auf das Narrativ des Rechtspopulismus, der die Demokratie wegen ihrer längeren Prozesse in der Entscheidungsfindung und der rechtsstaatlichen Kontrolle staatlichen Handelns als ‚ineffektiv‘ unter Druck setzt. Auch demokratische Parteien folgen bereitwillig dieser Erzählung: Sie sind zunehmend überfordert, diesen Wert einer rechtsstaatlichen Demokratie erklären und begründen zu können, geschweige denn, ihn anzuerkennen. 

Politik und Medien sollten aber in der Bewertung dem NABU, vor allem dessen ‚kritischem Ehrenamt/Engagement‘, als Akteure der Zivilgesellschaft mehr Respekt und Anerkennung aussprechen! Denn dieses vertritt die Interessen von Natur und Umwelt in einem – noch – funktionsfähigen Rechtsstaat. Diese zu diskreditieren kann bedeuten, Vermittler und Sympathisanten unserer liberalen, rechtsstaatlichen Demokratie zu verlieren: kann sich das die Gesellschaft noch leisten? 

Umwelt und Natur haben eine gewichtige Stimme! 

Im NABU erklären sich seine oft ehrenamtlich tätigen Mitglieder bereit, ihre Zeit und ihr Wissen zum Wohl von Natur und Umwelt einzubringen. Anerkannt ist, wie sich NABU-Gruppen in die Betreuung von Schutzgebieten einbringen, wertvolle Biotope pflegen oder sich in zahlreichen Artenschutzprojekten für den Erhalt von Fledermäusen, Seeadlern oder Weißstörchen, Amphibien, Orchideen oder Streuobstwiesen engagieren. In Medienbeiträgen wird dieses herausragende Engagement positiv aufgegriffen und als beispielhafte, gute Naturschutzarbeit gewürdigt. Auch Politik und Naturschutzverwaltung äußern sich zu dieser Form des Einsatzes für unsere biologische Vielfalt gerne zustimmend und wertschätzend, auch wenn nicht jeder Entscheidungsträger den Wert von ‚Biodiversität‘ wirklich durchdrungen, geschweige denn verinnerlicht hat. 

Erneuerbare Energien wie die Windkraft stehen oft im Fokus der Öffentlichkeit. Der NABU zeigt auf, wo eine naturverträgliche Realisierung möglich ist, und wo starke artenschutzrechtliche Bedenken bestehen können. Bundeswirtschaftsminister Habeck hat hier die Beteiligungs- und Klagerechte stark eingeschränkt – zu Lasten des Rechtsstaates und der Zivilgesellschaft. Er öffnete dadurch die Begehrlichkeiten anderer Ressorts, dem zu folgen. Foto: NABU / Sebastian Hennings

Dabei ist das Aufgabenspektrum des NABU breiter angelegt: So umfasst ein erheblicher Teil der Arbeit Stellungnahmen zu von Behörden und Kommunen vorgelegten Planungen, wenn sie mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind. Als nach § 63 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) anerkannte Vereinigung hat der NABU einen verbindlichen Anspruch darauf, an solchen Planungen beteiligt zu werden. Das betrifft z.B. Kiesabbau, Straßenbau oder Entlassungen aus dem Landschaftsschutz. Ein sehr großer Teil der Verfahren hat Einfluss auf die kommunale Bauleitplanung, also die Ausweisung neuer Wohn- und Gewerbegebiete. Dass mit diesen Eingriffen – wie etwa der Beseitigung einer Streuobstwiese – oftmals erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft einhergehen, liegt auf der Hand – ebenso, dass der NABU mit seinen in den Stellungnahmen geäußerten Anregungen und Bedenken dem entgegenzuwirken versucht. Hier trägt in der Region das ‚kritische Ehrenamt‘, unterstützt durch hauptamtlich Beschäftigte, einen gehörigen Teil des Aufwands. 

Umfangreiche Stellungnahmen des NABU auf Landes- wie Bundesebene zu naturschutzrelevanten Gesetzesvorhaben, Verordnungen und Erlassen belegen ein vertieftes Verständnis der rechtlichen und fachlichen Rahmenbedingungen. Von Parlament, Regierung und Behörden werden diese Hinweise durchaus wahrgenommen, insbesondere, wenn der NABU in öffentlichen Anhörungen seinen fachlichen Standpunkt deutlich herüberbringt. 

Nicht zuletzt gehören zu den kritisch zu begutachtenden Planungen aber auch große, mit massiven Umweltbelastungen einhergehende Infrastruktur-Vorhaben wie der Autobahnneubau, konkreter die Elbvertiefung, die feste Fehmarnbeltquerung oder das Engagement gegen das LNG-Terminal vor Rügen / Ostsee. Zur konstruktiv-kritischen Bearbeitung solch höchst umfangreicher, Metern an Aktenordnern umfassender Planungen, werden teils auch vom Ehrenamt im NABU erhebliche fachliche Beiträge geleistet, ggf. unterstützt durch andere Umweltverbände und Rechtsanwälte. Ohne ein solches, sich oft über viele Jahre hinziehendes Engagement wären Klageverfahren de facto nicht führbar.  

Vorteile der Rechtsstaatlichkeit 

Rechtsstaatliche Elemente wie Beteiligungs- und Klagerechte als partizipative, gesellschaftliche Teilhabe an Planungen gewinnen gerade vor dem Hintergrund des Klimawandels und der sich verschärfenden Biodiversitätskrise immer mehr an Bedeutung. In manchen Fällen wird offensichtlich, dass ohne Urteile von Gerichten den übergeordneten, langfristigen Auswirkungen seitens Politiker*innen selten genügend Aufmerksamkeit gewidmet wird. Jüngst erfolgreiche Klima-[3] und bereits seit längerem aus dem Planungsrecht begründete Umweltklagen können in Politik, Medien und Verwaltung entsprechende Aufmerksamkeit und v.a. Handlungsdruck erzeugen.[4] Bestehende Mängel sind durch die Beteiligung des NABU vielfach belegt. Diese führte in vielen Fällen deshalb zu deutlichen Verbesserungen von Planungen, mindestens dadurch, dass in folgenden Verfahren diesen Aspekten mehr Aufmerksamkeit zukam. Sie können manche Schäden für das Ökosystem und die Biodiversität abwehren bzw. zumindest begrenzen. Die von Kritiker*innen vorgebrachten Argumente treffen zumeist nicht zu: Zehn Jahre andauernde Verzögerungen wie beim Bau der A20 bei Bad Segeberg gehen vor allem auf Planungsmängel bei gleichzeitiger Personalknappheit in den Genehmigungsbehörden zurück.[5] Die Erfolgsbilanz lässt erkennen, dass die Umweltverbände ihre Klagemöglichkeiten wirksam zum Abbau von Vollzugsdefiziten einsetzen. Sie achten bei der Auswahl der Fälle besonders auf die Erfolgsaussichten und klagen bei belegbaren Vollzugsdefiziten.[6] 

Das Bundesverwaltungsgericht ist in vielen Planungsverfahren die letzte Instanz. Es urteilt auch über Einwände des NABU als Teil der Zivilgesellschaft gegen naturbedrohende Eingriffe und erfüllt damit eine wichtige rechtsstaatliche Funktion: Kein betroffener Bürger ist schutzlos fragwürdigen Planungen des Staates ausgeliefert! Foto: Presse: BVerwG

Der NABU nimmt damit eine von der Gesellschaft übertragene und rechtsstaatlich gesicherte, dringend notwendige Aufgabe wahr, die dazu beiträgt, dass auch Umwelt und Natur eine Stimme bekommen. Bundesweit sind beim NABU mehr als 77.000 Menschen ehrenamtlich aktiv, darunter ein größerer Teil, der sich hier einbringt. Diese Arbeit ist eingebettet in das Bekenntnis von weit über 900.000 Mitgliedern zum großen Wert von Natur und Umwelt, die auch diese Aufgabe durch ihren finanziellen Beitrag unterstützen. Im NABU wird dieses Engagement seiner Mitglieder als ‚kritisches‘ oder ‚engagiertes‘ Ehrenamt bezeichnet.[7]

Systembedingt längere Planungszeiten sind im Grundsatz – bei allen tatsächlich gegebenen Optimierungsmöglichkeiten – hinzunehmen als Teil eines rechtsstaatlich legitimierten Abstimmungsprozesses, an dessen Ende zumeist ein eben auch besseres, allgemein tragfähigeres Ergebnis stehen kann. Der Populismus greift aber die Skepsis gegenüber der Trägheit politischer wie behördlicher Entscheidungsprozesse auf und ‚bewundert‘ Autokratien wie China, wo Projekte in kurzer Zeit durchgesetzt werden, ohne durch Einspruchsmöglichkeiten einer rechtsstaatlichen Demokratie aufgehalten zu werden. Dass deren Ergebnisse aber ‚besser‘ sind, ist nur dann gegeben, wenn man außer der Geschwindigkeit der Entscheidungen alle anderen Qualitäten in der Betrachtung ‚außen vor‘ lässt. Gegenüber einer ‚statischen‘ hat aber eine ‚dynamische Effizienz‘ den Vorteil, Planungen besser an verändernde Rahmenbedingungen (wie Klima- und Biodiversitätsschutz, aber auch andere, teils dem Projekt konkret gegenläufige ökonomische wie gesellschaftliche Interessen und Perspektiven) anpassen zu können.[8]

Angriffe auf die Rechtsstaatlichkeit 

Als vermeintlich berechtigte Reaktion, nicht nur auf die aktuelle wirtschaftliche Lage, aber auch in der Auseinandersetzung mit dem Populismus, der die Handlungsfähigkeit der liberalen Demokratie grundsätzlich in Frage stellt, meinen manche politischen Akteure nun, mit ‚Schnelligkeit durch Aktionismus‘ punkten zu können.  

Von manchen wird, ohne dass sie in die Analyse der wahren Gründe unnötig langer Planungsverfahren gehen, das Anliegen selbst durch am Populismus orientierte Äußerungen in der Öffentlichkeit in Misskredit gebracht. Längst hat dies über die Medien leider auch Eingang in den common sense gefunden: „Naturschutzverbände sind Planungsverhinderer“ – auch wenn aus den Klagen oftmals zwar wichtige Verbesserungen, aber zumeist keine Verhinderung eines Vorhabens folgt.  

Der zudem zumindest gelegentlich noch postulierte Grundsatz, Gründlichkeit gehe vor Schnelligkeit, wird kaum noch beachtet. Dies mit einer in der Folge erwartbaren, weitreichenden Verschärfung der Natur- und Klimakrise. Letztlich zeigt sich aber auch, dass viele Äußerungen von Politiker*innen gleich welcher Couleur von wenig Sachkenntnis, sondern inhaltlich vor allem durch interessengeleitete Behauptungen von Vertreter*innen aus neoliberal orientierten Wirtschaftskreisen beeinflusst und damit geprägt werden: Ein Problem der aktuellen Demokratie ist eben auch die mangelnde Chancengleichheit in der Interessendarstellung und eine zunehmend schlechtere Analyse-Fähigkeit mancher ihrer Vertreter*innen: Deren Wahrnehmung, Auffassungen und Entscheidungen sind ausgerichtet am kurzfristigen Erfolg in einer Wahlperiode. Die Langfristigkeit beachtende, eigene, unabhängige, fachlicher und juristischer Abwägung aller gesellschaftspolitisch wichtigen Belange? Zumeist Fehlanzeige!  

Die Folgen: … Demontage des Rechtsstaates 

Ein Kennzeichen auch des Populismus ist es, gerade diese rechtsstaatlichen Elemente zu diskreditieren, um das Verbandsklagerecht einseitig zu „reformieren“ (so in Schleswig-Holstein: [9] , [10]). Durch rechtliche Einschränkung der Zugangsmöglichkeiten und letztlich durch die Gleichschaltung der Gerichte wird in der Praxis populistischer Regierungen dann für den Machterhalt eine unabhängige, rechtliche Kontrolle von Regierungs- und Verwaltungsentscheidungen ausgehebelt. Die weitgehende Ablehnung rechtsstaatlicher Instrumente gefährdet aber einen Pfeiler unserer liberalen Gesellschaft, der die notwendige Kontrolle staatlichen Handelns erlaubt.  

Leider orientieren sich auch demokratische Parteien an dieser schlechten populistischen ‚Geschichte‘. Statt für unsere Demokratie zu werben, und insbesondere den Rechtsschutz der Natur als positives, wertgebendes Instrument der Demokratie zu verteidigen, diskreditieren sie die klageberechtigten Umweltverbände wie den NABU.  

Insbesondere CDU und FDP fordern etwa in Schleswig-Holstein eine vollständige Abschaffung der Klagerechte, verbunden mit weiteren drastischen Maßnahmen wie der Kürzung von Finanzmitteln des Landes, weil diese es sich leisten könnten „mit Top-Anwälten vor den Gerichten zu erscheinen“.[11] Der NABU hat darauf deutlich reagiert.[12]

Fast boshaft anmutende Verkürzungen von Fristen zur Stellungnahme für umfangreichste Schriftsätze und Unterlagen der Vorhabenträger sowie der Entzug von Rechten, die die deutsche Zivilgesellschaft betreffen und letztlich unsere Demokratie schwächen, sind hier besonders befremdliche Auswüchse, die trotzdem Eingang in die Gesetzgebung gefunden haben. Auch die starke Aushöhlung des Naturschutzrechts durch GRÜNE Funktionsträger im Zuge der Umsetzung des sog. ‚Osterpakets‘ zur Windenergieplanung und der Versuch, dieses mit unwirksamen Ausgleichsmaßnahmen im Artenschutz zu kaschieren, sind keine Motivationsquelle, sich konstruktiv einzubringen. 

Geradezu anmaßend wird es, wenn aus Beteiligungsrechten zeitweise auch noch eine Pflicht zur Teilnahme abzuleiten versucht wird, wie es die FDP in der Ampel auf Bundesebene auch mit Unterstützung der SPD noch heute tut. Wie zu hören, ist dabei das Ende noch nicht erreicht.  

Kritisch auch der Blick in die Zukunft: Selbst eine grundlegende Aushöhlung bzw. ein Austritt aus der Aarhus-Konvention[13] als erstem völkerrechtlichen Vertrag, der jeder Person Rechte im Umweltschutz zuschreibt, ist politisch nicht mehr ausgeschlossen. Die Konvention ermöglicht die Überprüfung von demokratischen Entscheidungen und ist bedeutender Bestandteil der Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten. Jede Person oder Organisation hat danach das Recht, Umweltinformationen zu erhalten, die sich im Besitz von Organen, Einrichtungen oder Stellen befinden. Grundsätzlich kann sich jede*r Bürger*in schriftlich an jedes Organ oder jede Einrichtung wenden und eine Antwort erwarten bzw. sich an den zahlreichen formellen und informellen Beteiligungsverfahren und -prozessen auf kommunaler, Länder- oder Bundesebene beteiligen, um sich für den Umwelt- und Naturschutz stark zu machen. Der Zugang zu Gerichten ist in der Aarhus-Konvention ebenfalls definiert. Ihre Streichung würde der Zivilgesellschaft den letzten Schlag versetzen. 

Dem Populismus entgegenwirken – rechtsstaatliche Elemente der Demokratie stärken! 

„Seriöse Politik bedeutet, Kompromisse zu finden zwischen kurzer und langer Frist, zwischen aktuellen Ansprüchen und nachhaltiger Stabilität, zwischen dem Wünschenswerten und dem Notwendigen – zwischen Kosten und Erträgen, die zeitlich auseinanderfallen. Die Debatten über solche Kompromisse sind typischerweise komplex, zeitaufwändig und schwer verständlich. Langweilig! Populisten hingegen haben die besseren Storys. Sie sind simpel, aufregend und leicht verständlich.“[14] „Eine Demokratie gedeiht, wenn die Mehrzahl der gewöhnlichen Bürger über hinreichende Möglichkeiten verfügt, die Tagesordnung öffentliche Debatten mitzubestimmen, sei es über Diskussionen oder eigenständige Organisationen, und wenn sie die Möglichkeiten auch aktiv nutzt“.[15]

Allgemein nehmen jedoch das Interesse und die aktive Teilhabe der Gesellschaft an der politischen Arbeit etwa in Parteien immer mehr ab. Eine Demokratie ohne Engagement der Bürgerinnen und Bürger ist aber nicht überlebensfähig – wenn sie eine Zukunft haben soll, müssen vor allem in diesem Bereich neue Ansätze entwickelt werden.[16]

Mit seiner Unterstützung und Förderung des ehrenamtlichen Engagements leistet der NABU also einen wesentlichen Beitrag zur Stützung der Demokratie und gegen Populismus. Mindestens im Bereich des ‚kritischen Ehrenamtes/Engagements‘ kann auch von einer starken politischen Wirkung der Akteure ausgegangen werden, denn hier erwachsen als Lerneffekte durch die bürgerschaftliche Partizipation auch politische Kompetenz und Urteilskraft. Hier wird auch praktisch erlebbar, wie wichtig eine rechtsstaatliche Kontrolle von Regierungshandeln ist. Durch eine erweiterte Kommunikation findet dieses Wissen auch Eingang in breitere verbandliche Kreise. 

„Feiert die Zivilgesellschaft!“[17] , forderte jüngst der STERN im Zuge der Auseinandersetzung mit der AfD. Deren wichtiger Bestandteil ist auch der NABU mit seinem kritischen Engagement! 

Es ist notwendig, dass Politik, Medien und Öffentlichkeit zukünftig in der Bewertung der Arbeit von Naturschutzverbänden diesem ‚kritischen‘ Ehrenamt / Engagement als Ausdruck demokratischer Teilhabe mehr Respekt und Anerkennung für seinen Dienst an der Allgemeinheit aussprechen würden! Denn nicht zuletzt ein solches Ehrenamt versucht, die Interessen von Natur und Umwelt zu wahren – und ist darüber hinaus Teil einer lebendigen Demokratie und eines funktionierenden Rechtsstaats. Dies bedeutet, auch dem Rechtspopulismus an der Basis entgegenzuwirken! 

Ein Beitrag von Ingo Ludwichowski (NABU-Stabstelle Verband und Gesellschaft)

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