Naturschätze.Retten

Warum Verbandsbeteiligung und Klagerechte notwendig sind

Ein Beitrag von Ingo Ludwichowski (NABU-Stabstelle Verband und Gesellschaft, ehemals Landesgeschäftsführer NABU Schleswig-Holstein)

Die A20 entwickelt sich in Schleswig-Holstein zu einer unendlichen Geschichte: der Planungsmängel, der selbst verschuldeten Zeitverluste und der administrativen Inkompetenz mehrerer Regierungen, sowie von Verkehrsministern unterschiedlicher Couleur. Dies führte dazu, dass bis heute keine Trasse realisiert wurde. Die gravierend unzureichende Planung musste nach Klagen – trotz umfangreicher, vorzeitiger Hinweise – vielfach korrigiert werden. Doch nun wird wieder verstärkt in Bund und Ländern darüber diskutiert, Infrastrukturvorhaben der gerichtlichen Kontrolle zu entziehen. Damit öffnet der Bund das Tor zur weiteren Verschlechterung der Umweltsituation, legt aber auch Hand an die Rechte der Zivilgesellschaft und schwächt das rechtsstaatliche Element unserer Demokratie.

A20: Die Praxis unzureichender Planungen

Die geplante Autobahn A20 soll die Lücke zwischen Hamburg und der A20 bei Lübeck (Ostseeautobahn) schließen und dabei eine Nord-West-Umfahrung Hamburgs ermöglichen. Bis heute sind nur die beiden ersten Abschnitte bis Bad Segeberg realisiert. Seit 2009 kam kein neuer Bauabschnitt über die Planungsphase hinaus.

Bad Segeberg mit Segeberger See und Kalkberg (Mitte) – Foto: NABU/Karsten Wilkening

Bemerkenswert und durchaus für die heutige gesellschaftliche Diskussion typisch ist, dass für das im Folgenden beschriebene Planungs- und Politikdesaster vor allem der Naturschutz und seine Vertreter öffentlich als verantwortlich dargestellt werden. Insbesondere FDP und CDU, in wesentlichen Teilen aber auch die SPD, suchten mit politischer Propaganda und Stimmungsmache ihren Sündenbock und ergingen sich in wüsten medialen Angriffen auf NABU und BUND als Klägergemeinschaft, die jedoch nur ihre Rechte als Anwälte der Natur wahrnahm. Manche forderten schon früh die drastische Einschränkung ihrer Klagerechte, statt mit einer unvoreingenommenen Analyse der wahren Ursachen auch für die Zukunft zu lernen.

Dabei ist der Klägergemeinschaft bis heute kaum nachzuweisen, nicht etwa rechtzeitig auf entscheidende Probleme der Planung aufmerksam gemacht zu haben. So mahnte der bundesweit aktive Fledermausforscher Karl Kugelschafter schon 2007 in einem Zeitschriftenbeitrag die Landesregierung, „… die Bedenken des NABU sehr ernst zu nehmen“. Der NABU hatte sich wegen der mangelnden Bereitschaft, die notwendigen Grundlagen zu schaffen und das Untersuchungsdesign anzupassen, frühzeitig und deutlich vom Vorgehen der Planer distanziert. Gleichzeitig wurde dieser Sachverhalt dem Bundesamt für Naturschutz zur Kenntnis gebracht.

Auch für Gespräche zeigten sich die Verbände – parallel zu den offiziellen fachlichen und rechtlichen Diskussionen – immer offen: Sie taten also das, was der ureigenen Aufgabe einer Nichtregierungsorganisation (NGO) in einer pluralistischen Gesellschaft entspricht: sich unabhängig mit ihrer fachlichen und rechtlichen Kompetenz und ihrem Stab zumeist ‚kritischer Ehrenamtler*innen‘ in gesellschaftliche Belange engagiert einzubringen. Wer aber die Vorstellung hat, Ex-Minister wie Dietrich Austermann (CDU), Reinhard Meyer (SPD) und Dr. Bernd Buchholtz (FDP) oder der derzeitige Minister Claus Ruhe Madsen (CDU) seien nüchterne Manager ihres Aufgabengebietes und damit Sachargumenten gegenüber aufgeschlossen, wurde zumeist bitter enttäuscht. Das Motiv für deren Gesprächsbereitschaft war oppositioneller politischer Druck, letztlich vor allem aber die Gefahr, vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) mit den unzureichenden Planungen (erneut) zu scheitern – wie dies in Falle der A20 dann bislang dreimal auch passierte.

Sie traten in den Gesprächen aber eben nur als reine Propagandisten zweifelhafter Planungen auf, mit einem unerschütterlichen Glauben an die Autobahn als Motor wirtschaftlicher Entwicklung, ohne die immense Natur- und Klimaschädlichkeit erkennen und entsprechend handeln zu wollen, zumindest aber offensichtliche Planungsmängel frühzeitig zu beseitigen. Der Rückblick zeigt zudem, wie ihre Parteien in der Opposition einerseits vor allem die ‚Unfähigkeit und das Versagen‘ der ministeriellen Vorgänger (-Regierungen) beklagten, um – selbst in Verantwortung – konstruktive Wegvorschläge der Verbände aus ‚Kosten- und vor allem Zeitgründen‘ abzulehnen. Schließlich wollte man vor Wahlen politisch als derjenige dastehen, der den ersten Spatenstich öffentlichkeitswirksam vermarkten kann.

Politisches Versagen durch und durch, denn wäre man den Bedenken der Kläger frühzeitig gefolgt und hätte die Planung entsprechend angepasst hätte, wären heute sicher wesentliche Teile der Autobahn bereits Realität. Zumindest die notwendige Anbindung der bestehenden Ostseeautobahn A20 an die A7 bei Neumünster und eine verkehrsgerechte Lösung für Bad Segeberg wurden von den Naturschutzverbänden kaum in Frage gestellt.

Der räumlich weitergehende Bau der A20 ist aber im Verkehrsbedarf umstritten. Bis heute genießt sie bundespolitisch keine Priorität und ist in der Liste der Projekte für einen ‚beschleunigten Ausbau‘ nicht enthalten. Das BfN bewertet die A20 in Schleswig-Holstein als Infrastrukturprojekt im Bundesverkehrswegeplan 2030 mit den bundesweit negativsten Folgen für Natur und Umwelt: und dies nicht nur wegen der 30.000 Fledermäuse in der Segeberger Kalkberghöhle, die beim An- und Abflug regelmäßig deren geplante Trasse kreuzen müssen.

Erfassungsmängel schätzen 2013 die Bedeutung der Autobahn für rund 30.000 Fledermäuse falsch ein. Erst im Gerichtsverfahren wird der gravierende Fehler eingestanden: Sollen zukünftig staatliche Infrastruktur-Planungen keiner Kontrolle mehr unterliegen können? Quelle: Faunistica 2016b, auf Grundlage der Lichtschrankendatenbank des MELUND Schleswig-Holstein, erfasst durch NABU SH, ChiroTEC Karl Kugelschafter, Noctails und FÖAG

Die A20-Verfahren

Am 11. Januar 2007 hatten NABU und BUND erstmals auch im Rechtsverfahren ihre massiven Bedenken gegen den 3. Segeberg-Abschnitt vorgetragen und später Klage erhoben. Erst am 6. November 2013 beurteilte dann das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig – durchaus erwartungsgemäß – das Vorhaben im 3. Abschnitt als ‚rechtswidrig und nicht vollziehbar‘. Die Argumente, die der NABU vorgetragen hatte, kamen bei der Urteilsbegründung maßgeblich zum Tragen. „Damit ist nun sichergestellt, dass zukünftig den Belangen des Fledermausschutzes an einem der wichtigsten Überwinterungsplätze in Europa besser Rechnung getragen werden muss“, so der damalige NABU-Landesvorsitzende Hermann Schultz.

Wasserfledermäuse nutzen in großer Zahl den Segeberger Kalkberg unter anderem zum Überwintern – Foto: Dietmar Nill

Was dann passierte, war … wenig bis gar nichts. Zwar wurde nun begonnen, an weiteren Trassen-Abschnitten bis zur Elbe zu planen. Das BVerwG zeigte sich in der Verhandlung zum ebenfalls beklagten 4. Abschnitt im Jahr 2018 aber ‚höchst verwundert‘, Vorbehalte ins Urteil aufnehmen zu müssen, da die Anbindung des 4. Abschnitts an den 3. nicht sichergestellt war. Dessen Verlauf blieb nach dem ersten Urteil strittig. Im Übrigen urteilten die Verbände zur schleswig-holsteinischen Planungspraxis und zum Gesprächsverhalten des Verkehrsministeriums: „Minister Meyer (SPD) hat noch am 15. März 2017 angekündigt, mit den Verbänden ein Fair-Play-Abkommen abschließen zu wollen, um den Konflikt um große Infrastrukturvorhaben zu entschärfen. Dieses Gesprächsangebot ist nie konkretisiert und verfolgt worden – und mit dieser voreiligen, unangekündigten Entscheidung zeigt die Landesregierung, was sie unter Fairness tatsächlich versteht“, so die damalige BUND-Landesvorsitzende in einer Pressemitteilung der Kläger zur offensichtlich von reiner Wahltaktik geprägte Entscheidung, vorzeitig in die dann ebenfalls vom BVerwG gekippte Planfeststellung des 4. Abschnitts zu gehen.

In einem Sondierungsgespräch mit dem Landesbetrieb Straßenbau und dessen Anwälten wurde kurz vor dem Gerichtstermin 2018 unter der Ägide von Minister Buchholz seitens der Kläger auf Grundlage der Gutachten nochmals die eigenen Positionen dargestellt, um auszuloten, ob es Möglichkeiten einer außergerichtlichen Einigung gibt. Vergeblich, außer Minimalkorrekturen war kein substanzielles Entgegenkommen zu erreichen. Der Minister war sich sicher zu gewinnen. Große fachliche Bedenken – auch aus dem eigenen Haus – wurden konsequent ignoriert.

In der Öffentlichkeit wurde in Schleswig-Holstein immer wieder die Gesprächsbereitschaft thematisiert, natürlich mit dem Fokus auf die Verbände. Dass vertrauliche Gesprächsinhalte aus dem Kieler Verkehrsministerium an die Medien gelangten, zeigt jedoch, wie wenig ernst es etwa Verkehrsminister Austermann (CDU) damit wirklich war. Und das Verhandlungsgebaren von Minister Bucholz (FDP) in den Gesprächsrunden ist mit ‚unprofessionell‘ noch sehr freundlich umschrieben. Grundsätzlich endeten diese eigentlich immer – und nach dem Gesprächsverlauf unnötigerweise – mit heftigen verbalen Attacken gegen die Kläger. Nach seinem Ausscheiden aus der Runde wurden die Gespräche konstruktiver – nun allein mit der DEGES –, aber dann auf politischen Druck hin vom Land beendet. Dass Minister Buchholz die Unterschrift unter einen Klageverzicht forderte, bevor dieser endgültig ausverhandelt war, belegte einerseits, wie weit man eigentlich war, aber andererseits, dass nur die vorzeitige Kapitulation politisch als Verhandlungsergebnis akzeptiert wurde. Als FDP-Vertreter formulierte er später maßgeblich die Ampel-Koalitionsvereinbarung zur Planungsbeschleunigung mit. Seine spezielle Wahrnehmung dieser A20-Situation – und seine ‚Angefasstheit‘ wegen seines vorzeitigen Ausscheidens aus der gemeinsamen Gesprächsrunde der Kläger mit der DEGES – wirken bis heute nach.

Kaum konstruktiv und vor allem von wenig Kenntnis geprägt waren zudem manche Äußerungen aus der Landespolitik: Der verkehrspolitische Sprecher der CDU-Landtagsfraktion behauptete etwa, „den Naturschutzverbände lägen Zwergschwäne und Fledermäuse mehr am Herzen als das Wohl der Menschen, und diese müssten von Anfang an konstruktiv mitarbeiten und nicht während laufender Planungen und Ausführungen klagen, für Stillstand sorgen und den Steuerzahler zusätzliche und unnötige Kosten tragen lassen.“ Die Äußerungen zeigen, wie bis heute unsubstantiierte Vorwürfe in die Öffentlichkeit gebracht werden, allein mit dem Ziel, die Öffentlichkeit gegen die Umweltverbände aufzubringen. Lässt man offensichtlichen Unsinn außen vor (beklagt werden können prinzipiell nicht laufende Planungen, sondern erst der abschließende Planfeststellungsbeschluss) und, dass die Mitarbeit der Kläger nachweislich sehr früh begann, so zeigt sich: Die Biodiversitätskrise wird nicht als solche wahrgenommen, sondern banalisiert. Der Schutz der Natur wird diskreditiert und nur als Kostenfaktor betrachtet und immer nachrangig gegenüber dem behaupteten ‚Schutz des Menschen‘ und der wirtschaftlichen Entwicklung gesehen. Alle Belange sind aber gleichwertig in einer Planung zu berücksichtigen und vernünftig gegeneinander abzuwägen.

Die GRÜNEN stellten sich politisch oftmals gegen die A20 auf. Im Regierungshandeln machte sich das unter ihrer Beteiligung aber wenig bemerkbar. Verbesserung in Sicht? Im aktuellen Jahr 2023 wusste sich das Verkehrsministerium in Kiel auf Nachfrage des Landtags nicht anders zu helfen, als entsprechende Gespräche mit den Verbänden zu erfinden, zu denen es seitens des Landes nicht einmal Angebote gab.

Die Knackpunkte

Planungsabsichten vorher offen mit allen Beteiligten zu beraten und nicht das gewünschte Ergebnis vor die Datenerhebung und Planung zu stellen, gelang damals nie. Trassenvarianten wurden – nach Urteil der BVerwG-Richter rechtswidrig – nie wirklich ernsthaft geprüft. Auch heute ist die ‚Null-Variante‘ nicht wirklich eine Option, selbst bei Projekten, die klimaschädlich sind, die Biodiversität massiv beeinträchtigen und verkehrspolitisch wirklich kaum Sinn machen.

Die fachlichen Fehler vor der gerichtlichen Auseinandersetzung in den Gesprächen anzuerkennen und danach zur Vermeidung eines Urteils entsprechend zu handeln, passte ebenfalls kaum ins Primat der Politik. Waren Planungen ohne vorherigen Austausch bereits weitgehend verfestigt, erschien der zeitliche Aufwand für vorgerichtliche Planänderungen dem Vorhabenträger – und der Politik – oft zu hoch: unter politischem Druck, Ergebnisse zu liefern, war es da einfacher, den Klägern stereotyp ‚Verzögerungstaktik‘ vorzuwerfen. Dass im Erfolgsfall durch die Gerichtsverfahren weit längere Realisierungszeiträume drohten und schließlich auch Praxis wurden, gelangte bis heute kaum ins Bewusstsein.

Die dann gerichtlich erzwungenen Änderungen ließen den politischen Druck schwinden – man hatte ja mit den Klägern einen Schuldigen gefunden – und insbesondere die krasse personelle Unterbesetzung der Landesplanungsbehörden führte zu einem immens lang sich hinziehenden Verfahren: Erst aktuell und zehn Jahre nach dem Urteil im Abschnitt 3 bei Bad Segeberg liegen nun Unterlagen im Planheilungsverfahren vor. Ohne die DEGES, die tatsächlich maßgeblich zur Verbesserung und Beschleunigung der Planung beitrug, wäre man auch heute noch nicht so weit. Doch lief man auch hier der eigenen Zeitplanung zumeist hinterher. Dies belegt aber ebenfalls eindrücklich, wo eine wesentliche Ursache schleppender Realisierung von Projekten liegt.

Roll-Back im Naturschutz

Immerhin hatte sich von Beginn an unter dem Druck möglicher Klagen fachlich die Planung zumeist deutlich verbessert. Durch Lernprozesse bedingt waren die Planungsträger in den folgenden Trassenabschnitten viel stärker bereit, nun Naturschutzverbände früher einzubinden, fachlichen Erfordernissen nachzukommen – und so die eingriffsbedingten Auswirkungen potenziell zu senken. Die Situation hat sich heute mit der DEGES als vom Bund und den Ländern mit der Autobahnplanung beauftragten, gemeinsamen Behörde also nicht nur organisatorisch verbessert. Diskussionspunkte bleiben aber auch hier bei manchen Fachthemen bestehen. Offen bleibt zudem wegen derzeit strittiger Rechtsfragen der Umgang mit der Klimarelevanz mancher Vorhaben. Darüber wird insbesondere im Abschnitt der A20-Elbquerung zu verhandeln sein.

In Deutschland ist das Klagerecht in der gerichtlichen Praxis kein Verhinderungs- sondern ein Anpassungsrecht. Klagen sind auch nur dann erfolgreich, wenn Fehler vom Gericht als gravierend bewertet werden, umgekehrt also bei der Planung relevante Sachverhalte nicht berücksichtigt wurden. Es geht also kaum darum, ein Projekt wie die A20 dauerhaft zu stoppen, sondern gravierende Mängel aufzuklären und in der Folge durch eine Planänderung zu beheben. Sie stellen einen notwendigen Ausgleich der Interessen dar, verbessern Planungen deutlich und sorgen dafür, dass langfristige Schäden vermieden werden könnten. Ein deutliches Plus für unsere zivilgesellschaftlichen Beteiligungsprozesse gegenüber unkontrolliertem staatlichem Handeln, wie es Kennzeichen autokratisch-populistischer Regierungen ist.

Für die Zukunft wird sich zeigen, ob und wie die nun im Zusammenhang des „Deutschland-Paktes“ diskutierten und teilweise beschlossenen Einschränkungen der Beteiligungs- und Klagerechte im Artenschutz wirken werden. Wenn rein politisch begründete Entscheidungen über Vorgaben wie die EU-Richtlinien zum Schutz von Biodiversität und Wasser dominieren, also die Grundlagen der Rechtsstaatlichkeit ausgesetzt werden, droht für den Schutz der Biodiversität und den Klimaschutz ein massiver Rückfall.

Populismus-Debatte: Politik entledigt sich ihrer Unterstützung

Entscheidend ist aber vor dem Hintergrund der andauernden Auseinandersetzung um den Populismus, dass die Politik ein entscheidendes Argument für die Wertschätzung der liberalen Demokratie aus den Augen verliert: Die Beteiligung kritisch-ehrenamtlich Aktiver an gesellschaftlichen Anliegen. Dieses ist Ausdruck der Identifikation, der Teilhabe und des Engagements für das Gemeinwohl und seiner Anliegen, wozu auch der Schutz von Natur und Umwelt gehören. Dieses Interesse wird jedoch immer mehr diskreditiert – nur um im Zuge der politischen Debatte kurzfristig in der Öffentlichkeit vermeintlich einen Gewinn zu erzielen.

Es ist in einem kommenden Blog-Beitrag zu betrachten, inwieweit eine solche Politik ohne Mitbestimmung und Teilhabe nicht auch der Demokratie einen Bärendienst erweist.

Der weiterführende Beitrag zu diesem Artikel „Die Bundesrepublik als Rechtsstaat: Siegt der Populismus gegen die Zivilgesellschaft“ kann hier abgerufen werden.

Ein Beitrag von Ingo Ludwichowski (NABU-Stabstelle Verband und Gesellschaft, ehemals Landesgeschäftsführer NABU Schleswig-Holstein)

Links zum Weiterlesen:

• Verbandsbeteiligung: Wichtiges Korrektiv bei Planungsvorhaben – https://schleswig-holstein.nabu.de/politik-und-umwelt/verbandsbeteiligung/fakten-hintergruende/32812.html
• Mehr Anerkennung auch für das kritische Ehrenamt! – https://schleswig-holstein.nabu.de/politik-und-umwelt/verbandsbeteiligung/fakten-hintergruende/32859.html
• Vereinsklagerechte für Naturschutzverbände: Die häufigsten Fragen, wenn der NABU vor Gericht zieht – https://schleswig-holstein.nabu.de/politik-und-umwelt/verbandsbeteiligung/fakten-hintergruende/index.html
• A20: Frühe Fehlentscheidungen für Verzögerungen verantwortlich – https://schleswig-holstein.nabu.de/politik-und-umwelt/verkehr/31180.html

Der NABU-Blog zu Planung und Naturschutz

Wie planen wir besser, schneller und nachhaltiger? In diesem NABU-Ticker schauen wir unter die wohlfeilen Überschriften von „Deutschland-Tempo“ und „Bürokratieabbau“ und in die Hinterzimmer der politischen Verhandlungen. Unterstützt durch Gastautor*innen sowie Kolleg*innen aus den NABU-Landesverbänden und der Bundesgeschäftsstelle gehen wir ins Detail: Welche Vorhaben zur Planungsverbesserung gibt es, welche steigern, welche vermindern unsere Chancen die Klima- und Biodiversitätskrise in den Griff zu bekommen? Wie positionieren sich einzelne Akteure in der Debatte und was passiert konkret in der Gesetzgebung? Abonnieren Sie den Blog „Naturschätze.Retten“ um keine Folge des Tickers zu Planung und Naturschutz zu verpassen.

• Über
• Letzte Artikel

Konstantin Kreiser

Fachbereichsleiter Naturschutzpolitik
NABU-Bundesverband

Letzte Artikel von Konstantin Kreiser (Alle anzeigen)

• Artenschutz: Klimaschutz-Bremse oder Beschleuniger? - 26. April 2024
• Die Bundesrepublik als Rechtsstaat: Siegt der Populismus gegen die Zivilgesellschaft? - 22. Februar 2024
• Überragendes öffentliches Interesse – ein Rechtsbegriff kommt in Mode - 12. Januar 2024