Zauberwort Präklusion – was verbirgt sich dahinter?

Zauberwort Präklusion – was verbirgt sich dahinter?

Die Ampel plant Transformationsprozesse– für Wettbewerbsfähigkeit, Nachhaltigkeit, Infrastruktur, Klima und Umwelt! Größtes Hindernis hierbei seien die vermeintlich langwierigen Planungs- und Genehmigungsverfahren. Aber Bundeskanzler Olaf Scholz hat ein neues „Deutschland-Tempo“ versprochen und seit dem 06. November 2023 liegt eine Absichtserklärung zwischen Bund und Ländern vor: der Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung. Schnellere Verfahren, Abbau von Bürokratie, häufig wiederholte Schlagwörter, aber welche Änderungen liegen seit letzter Woche auf dem Tisch? Und was bedeuten die Maßnahmen eigentlich? Einer der geplanten Bausteine ist die Präklusion, durch die Planungs- und Genehmigungsverfahren optimiert werden sollen. Was verbirgt sich dahinter? Ein Beitrag von Lukas Leppert, NABU-Referent für Verkehrspolitik.

Präklusion ist eine juristische Regelung, die bestimmt, dass Einwände gegen Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist vorgenommen werden müssen, damit sie berücksichtigt werden. Nach Ablauf der Frist können sie nicht mehr geltend gemacht werden und das Vorbringen ist von dem Prozess ausgeschlossen. Die formelle Präklusion bezieht sich allein auf das Verwaltungsverfahren bis zur Beschlussfassung. Die materielle Präklusion geht darüber hinaus, indem die Einwendungen auch von anschließenden gerichtlichen Verfahren ausgeschlossen sind. Im Falle einer Klage ist der Prüfungsumfang des Gerichts somit auf Einwendungen beschränkt, die bereits im Verwaltungsverfahren vorgebracht wurden. Ein sich auf diese Einwendung stützender Abwehranspruch kann gerichtlich nicht mehr durchgesetzt werden, sondern geht insgesamt verloren. Die materielle Präklusion kann davon abhängig gemacht werden, ob die vorbringende Partei Einwendungen rechtsmissbräuchlich unterlassen hat.

Im Deutschlandpakt ist nun vorgesehen, die Missbrauchsklausel des § 5 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes durch weitere Regelbeispiele zu konkretisieren. Zudem soll eine materielle Präklusion eingeführt werden, soweit die Aarhus-Konvention, ein völkerrechtliches Abkommen, das den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten regelt, dies zulässt. Soweit dies nicht zulässig ist, haben Bund und Länder vor, auf weitere Zulassungen im Europa- und Völkerrecht hinzuwirken.

Von der materiellen Präklusion erhofft man sich folgende Vorteile: der Umfang der Einwendungen beschränkt sich auf die rechtzeitig vorgetragenen, wodurch die Rechtssicherheit erhöht werden soll. Zudem soll das Verwaltungsverfahren schneller bzw. effizienter werden, da Streitpunkte früh in den Prozess eingebracht werden oder anderenfalls inhaltlich nicht bearbeitet werden müssen.

Die Schattenseite der Präklusion

Allgemein ist zu bedenken, dass im Rahmen des zeitlich begrenzten Verwaltungsverfahrens kaum möglich ist, sämtliche relevante Aspekte von umfangreichen und kaum überschaubaren Großprojekten einzubringen. Insbesondere die materielle Präklusion birgt jedoch Gefahren, da dem Gericht die Möglichkeit zur vollumfassenden gerichtlichen Kontrolle einer Entscheidung genommen wird. Auch wird das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz der beteiligten Parteien eingeschränkt, die nicht mehr sämtliche Einwendungen geltend machen können. Auch steht die materielle Präklusion im Widerspruch zum Amtsermittlungsgrundsatz, wonach das Gericht die streitrelevanten Tatsachen ermitteln muss, ohne an die Feststellungen und Wertungen der Exekutive gebunden zu sein.

Auch der Europäische Gerichtshof sah materielle Präklusionsregeln in der Vergangenheit kritisch. Die Aarhus-Konvention sieht in Art. 9 Abs. 2 einen weiten Gerichtszugang und eine umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle vor Gericht vor. Der EuGH leitete daraus eine strikte Unzulässigkeit materieller Präklusionsregeln ab, da diese den genannten Zielen entgegenlaufen würden. Aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen der Beteiligung an einem umweltbezogenen Entscheidungsverfahren einerseits und der nachträglichen gerichtlichen Anfechtung andererseits könne eine (fehlende) Mitwirkung am Verwaltungsverfahren keine Auswirkungen auf die Ausübung des Anfechtungsrechts haben. Die damit einhergehenden Verfahrensverzögerungen seien hinzunehmen. In einer neuen Entscheidung aus dem Jahr 2021 bestätigte der EuGH diese Ansicht in Hinblick auf die betroffene Öffentlichkeit nach Art. 9 Abs. 2, führte jedoch aus, dass im Falle von natürlichen Personen, die nicht selbst betroffen sind, der Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 3 eine eingeschränkte materielle Präklusion möglich sei, beispielsweise bei vorwerfbarem Versäumen von Fristen.

Bund und Länder erkennen an, dass materielle Präklusionsregeln in weiten Teilen unionsrechtswidrig und völkerrechtswidrig sind. Anstatt die Bedeutung der Aarhus-Konvention und des Umweltschutzes anzuerkennen, ist jetzt jedoch geplant, auf europäischer und internationaler Ebene einzuwirken, um materielle Präklusionsregeln auszuweiten und zu ermöglichen. Dies ist ein klares Zeichen der politischen Prioritäten. Sobald Schutz von Klima und Umwelt den eigenen Plänen im Weg stehen, wird er begraben.

Mehr Tempo ist wünschenswert. Infrastrukturmaßnahmen wurden in Deutschland lange vernachlässigt und die Bürokratie bremst notwendigen Fortschritt innerhalb des Landes aus. Aber Tempo um jeden Preis vernachlässigt andere berechtigte Interessen wie die Umwelt, die Natur und das Klimas, die in die Abwägung einbezogen werden müssen. Die meiste Zeit geht während des Verwaltungsverfahrens verloren und könnte durch eine lösungsorientierte Zusammenarbeit wie etwa in Dänemark verhindert werden anstatt berechtigtes Vorbringen mit rechtlich fragwürdigen Mitteln zu bekämpfen. Zusätzlich können durch Einsatz weiterer digitaler und personeller Ressourcengroße Bremsen beseitigt werden. Wo Ressourceneinsatz nicht möglich ist, sollte eine Priorisierung der Vorhaben vorgenommen werden.

Lukas Leppert, NABU-Referent für Verkehrspolitik.

Der NABU-Blog zu Planung und Naturschutz

Wie planen wir besser, schneller und nachhaltiger? In diesem NABU-Ticker schauen wir unter die wohlfeilen Überschriften von Deutschland-Tempo und Bürokratieabbau und in die Hinterzimmer der politischen Verhandlungen. Unterstützt durch Gastautor*innen sowie Kolleg*innen aus den NABU-Landesverbänden und der Bundesgeschäftsstelle gehen wir ins Detail: Welche Vorhaben zur Planungsverbesserung gibt es, welche steigern, welche vermindern unsere Chancen die Klima- und Biodiversitätskrise in den Griff zu bekommen? Wie positionieren sich einzelne Akteure in der Debatte und was passiert konkret in der Gesetzgebung? Abonnieren Sie den Blog Naturschätze.Retten um keine Folge des Tickers zu Planung und Naturschutz zu verpassen.

Konstantin Kreiser

1 Kommentar

Angelika Heitmann

15.11.2023, 16:52

Ich kann die Feststellung als Juristin nur unterstützen, dass hier politische Prioritäten den Schutz von Umwelt und Klima untergraben. Dies mit Zustimmung der grünen Seite der Ampelkoalition und unter besonderer Förderung durch den grünen Wirtschaftsminister. Die materielle Gerechtigkeit in der Sache sogar u.U. unser verfassungsrechtlich garantiertes Rechtsstaatsprinzip bleibt bei dieser Entwicklung auf der Strecke. Aber wen stört das noch außer uns Streitern für die Natur und Umwelt, die mit der Präklusionswirkung in Großverfahren außer Gefecht gesetzt werden sollen? Dies um so mehr als die Behördenseite im Vorfeld dieser Verfahren oftmals bunkert und den bestehenden Umweltinformationsanspruch gerne mal verdrängt.

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