Bessere Rechtsetzung: viel Luft für Verbesserung!

EU-Flaggen vor Berlaymont-Gebäude der EU-Kommission in Brüssel

Bestandsaufnahme zu „Better Regulation“ endet mit Konferenz

Der noch amtierende EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker hatte die strategisch geschickt mit „bessere Rechtsetzung“ betitelte Agenda seines Vorgängers zur Überprüfung von bestehenden und neuen EU-Rechtsakten übernommen. Zum Ende seiner Amtszeit hin hat er eine kleine Bestandsaufnahme durchgeführt. Die Ergebnisse werden am Montag, den 29. April 2019 in Brüssel auf einer Konferenz vorgestellt. Der NABU hat sich in den Prozess mehrfach eingebracht und wird auch an der Konferenz teilnehmen. Grundlegende Verbesserungen werden von dieser EU-Kommission nicht mehr erwartet. Das Potential „guter Gesetzgebung“ soll hier aber kurz vorgestellt werden. Schließlich ist noch nicht gesetzt, wie es unter der nächsten EU-Kommission weitergeht.

 

Derzeitiges „Better Regulation“ eher Deregulierung

Im Jahr 2017 hatte die EU-Kommission ihre überarbeiteten Leitfäden für „Better Regulation“ veröffentlicht. Diese beziehen sich auf die planerische Frage, in welchem Bereich die EU-Kommission gesetzgeberisch tätig werden sollte, außerdem auf die dann durchzuführende Gesetzesfolgenabschätzung („Impact Assessment“), und unter anderem auch auf die Überprüfung bestehender Gesetze und die hierzu möglichen „Fitness Checks“. Die „Better Regulation“-Guidelines betonen zwar, selbst nicht der Deregulierung zu dienen. Gleichwohl gibt es – gerade wenn man den Prozess des Entstehens und der Überpüfung umweltrelevanter EU-Gesetzgebung näher verfolgt – deutliche Kritikpunkte.

  • Zwar führt die EU-Kommission zu verschiedenen Themen Konsultationen durch. Möglichkeiten zur Partizipation sind aber gerade bei den wichtigen Themen und großen Linien (beispielsweise den Prioritäten der EU-Kommission) und auch bei übergreifenden Politiken (beispielsweise dem Mehrjährigen Finanzrahmen der EU) beschränkt. Die Konsultations-Fragen sind außerdem vielfach „politisch“ beeinflusst, so dass grundlegendere Kritik oder Änderungswünsche nicht vorgetragen werden können. Auch werden die Antworten der Zivilgesellschaft oft ignoriert (beispielsweise der Wunsch der 250.000 von insgesamt 320.000 Bürgern, die sich bei der Konsultation über die zukünftige Gemeinsame Agrarpolitik der EU für eine grundlegende Reform aussprachen). Außerdem führt das Design der Konsultationen dazu, dass Bürger sich nicht für bisher noch nicht geplante Gesetzgebung (etwa einen EU-Naturschutzfonds) aussprechen können.
  • Ähnliches gilt für die Evaluation bestehender Gesetze. Es gibt schon für die relevante Ausgangsfrage, welcher Unionsrechtsakt einer Überprüfung zugeführt wird, keinen transparenten Entscheidungsprozess. Die „Fitness Checks“ der vergangenen Jahre zeigen, dass zu einer großen Zahl Umweltrechtsakte evaluiert werden (EU-Naturschutzrichtlinien, REACH/Non-REACH-Chemikalien/WRRL). Die Forderung von EU-Umweltverbänden und auch Teilen der „REFIT“-Plattform, die Gemeinsame Agrarpolitik der EU einem Fitness Check zuzuführen, hat die EU-Kommission indes abgelehnt.
  • Hinzu kommt: die „Better Regulation“-Guidelines beziehen sich vielfach auf die Kommissions-Prioritäten. Diese wiederum fokussieren stark auf Wachstum, ignorieren Nachhaltigkeit und Umweltschutz aber nahezu gänzlich. Durch diese Bezugnahme ist auch die „bessere Rechtsetzung“ politisch nicht neutral.

Aus diesem Grund scheinen kleinere Korrekturen am jetzt schon komplexen Rechtsetzungs-Instrumentarium der EU-Kommission (mit beispielsweise der zweischichtigen „REFIT-Plattform“ oder dem „Regulatory Scrutiny Board“) nicht ausreichend.

 

NABU-Forderungen für „gute Rechtsetzung“

Aus NABU-Sicht muss die zukünftige EU-Kommission den „Better Regulation“-Ansatz grundlegend überarbeiten, um „gute Gesetzgebung“ zu erreichen.

  • Gesetzgebung hat dem öffentlichen, nicht dem privaten Interesse zu dienen. Auch die bestehenden „Better Regulation“-Guidelines stellen immer noch darauf ab, dass Unionsrechtsakte ihre Ziele zu den geringsten Kosten erreichen, auch um im Interesse von Unternehmen unnötige Kosten zu vermeiden. Die Vorgaben für „Impact Assessments“ fordern dementsprechend beispielsweise, Auswirkungen von Gesetzen zu monetarisieren. Diese Sichtweise muss fehl gehen, denn der Nutzen von Umweltschutzmaßnahmen für die Gesellschaft (Gesundheit der Bürger, Ökosystemleistungen wie Hochwasserrückhalt, Pflanzenbestäubung, etc.) lässt sich bisher meist nicht erfassen. Und unabhängig davon ist das Erfassen in Geldwerten schon grundsätzlich fraglich, schließlich hat die dem Prinzip der Nachhaltigkeit verpflichtete EU die Aufgabe, den Nachfolgegenerationen einen intakten Planeten zu hinterlassen. Zukünftige Gesetzgebungs-Maxim sollte daher das öffentliche (und nicht das private) Interesse sein. Maßgeblich sind also die gesamten Zielbestimmungen der EU, wie sie unter anderem in Art. 3 des Vertrags über die Europäische Union näher konkretisiert sind. Dabei ist für zukünftige Gesetzgebung nicht nur auf die Kommissions-Prioritäten abzustellen (wie es die „Better-Regulation“-Guidelines machen).
  • Nachhaltigkeit (und eine „Think Sustainability First“-Aufforderung) sollte neues Leitprinzip für die „Gute Gesetzgebung“ werden. Außerdem bedeutet „Gute Gesetzgebung“ auch, einfache, eindeutige, und nicht zu viele Umsetzungsalternativen offenlassende Rechtsakte vorzulegen. Hierdurch lässt sich Nachhaltigkeit besser in die verschiedenen Politikbereiche „mainstreamen“ und sicherstellen, dass die Unionsrechtsakte auch umgesetzt und vollzogen werden können. Grundsätzlich ist die EU-Kommission auch in der Pflicht, ausreichend ambitionierte Gesetzgebung vorzulegen, um etwa der Dringlichkeit des Klimawandels oder der Biodiversitätskrise gerecht zu werden. Dabei hat sie auf effektive Instrumente zu setzen. Die in der letzten Zeit in Mode gekommenen unverbindlichen „Aktionspläne“ oder „Leitfäden“ sind vielfach wenig zielführende bürokratische Initiativen. Verbindliche Richtlinien und Verordnungen scheinen grundsätzlich vorzugswürdig.

 

NABU-Forderungen für „besseren Vollzug

Neben diesen Punkten ist aus Sicht des NABU eine Initiative der EU-Kommission erforderlich, die sich verstärkt um die Um- und Durchsetzung des EU-Rechts auf Mitgliedstaatenebene kümmert. Nur so lässt sich das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die EU stärken.

  • „Gute Gesetzgebung“ erfordert von der EU-Kommission, ihre Kapazitäten auch aus Effektivitäts- und Effizienzgründen in einer Um- und Durchsetzungsinitiative zu bündeln. Stärkerer politischer Wille und bessere personelle und finanzielle Ausstattung ist hierfür erforderlich, unabhängig von der Frage, ob neue Strukturen zur Vollzugskontrolle geschaffen werden müssen oder der bisherige Ansatz weiterverfolgt wird (Vollzug durch die jeweilige Generaldirektion, in starker Abhängigkeit vom jeweiligen EU-Kommissar und Generalsekretariat).
  • Die EU-Kommission muss die Bearbeitung von Beschwerde- und Vertragsverletzungsverfahren transparenter gestalten. Bürger müssen nachvollziehen können, welcher Mitgliedstaat in welchem Bereich EU-Recht (möglicherweise) nicht umsetzt. Um die Effektivität zu steigern muss die EU-Kommission die Verfahren außerdem schneller bearbeiten und zur Wahrung des Rechtsschutzes auch öfters auf vorläufige Maßnahmen zurückgreifen (die sich beispielsweise im Fall des „Bialowieza“-Urwalds als einigermaßen erfolgreich bewährt haben). Vollzugskontrollmechanismen sollten durch unionsrechtliche Vorgaben über Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten (wie sie bereits vor einigen Jahren diskutiert wurden) ergänzt werden. Außerdem muss auch die EU selbst die Vorgaben der Aarhus-Konvention vollständig umsetzen, um als Institution glaubwürdig zu sein.

 

Ergebnis der Bestandsaufnahme der EU-Kommission

Justitia, Götting der Gerechtigkeit (creative commons)

Am 15. April 2019 hat die EU-Kommission ihre Bestandsaufnahme abgeschlossen und eine entsprechende Kommissions-Mitteilung veröffentlicht. Dabei zieht sie – wenig kritisch – eine positive Bilanz der „Better Regulation“ Agenda. Außerdem bekundet die EU-Kommission, dass sie auch in Zukunft an „Better Regulation“ festhalten möchte. Auf die Kommentare der Umweltverbände wird nicht eingegangen. Inwieweit eine Überarbeitung der Agenda stattfindet, hängt nun maßgeblich von der neuen EU-Kommission (und deren Präsidentin bzw. Präsidenten) ab, und auch von den Mitgliedstaaten, die im Rat ihre Stimme erheben können.

 

 

 

 

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3 Kommentare

Knut Kahnt

26.04.2019, 12:13

Diese Ergebnisse der jahrelangen EU-Arbeit gleichen einem Offenbarungseid der EU-Kommission: Bürgermeinungen werden ignoriert; Umweltverbände werden mit Aktionen, wie „Meine 114 Euro …“ einfach ignoriert; keine Transparenz bei Entscheidungsprozessen zu Gesetzgebungsverfahren; private Interessen finden sich in Gesetzen wieder; öffentliches Interesse bleibt außen vor; die Vorgaben der Aarhus-Konvention werden nicht umgesetzt – was muß man dazu weiter kommentieren. Es spricht alles dafür, daß die EU-Kommission in der aktuellen Ausrichtung nicht willens und nicht im Stande ist, die tatsächlichen Themen auf die politische Agenda zu setzen. Ursache liegt hier m.E. im falschen Gründungskonzept der EU, das einzig auf die Stärkung der Wirtschaftsleistung im EU-Raum ausgerichtet wurde. Und so wird die EU-Kommission auch noch jahrelang diesem Ziel folgen, bis zur künstlichen Bestäubung von Obstbäumen, wenn alle Bienen und Insekten durch Pestizide vernichtet sind…. Aber warum auch nicht, es schafft ja auch neue Arbeitsplätze…Obstbaumbestäuber.

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Raphael Weyland

Raphael Weyland

29.04.2019, 09:43

Lieber Herr Kahnt, vielen Dank für Ihren Kommentar. Bei aller berechtigter Kritik: wie schon in den Blogbeiträgen herausgestellt: - Die Transparenz etc. ist auf EU-Ebene oftmals noch besser als auf nationalstaatlicher Ebene - "Die EU" kann auch nur das machen, was die Mitgliedstaaten nachher im Rat absegnen. Leider ist gerade der große EU-Mitgliedstaat Deutschland kein wirklicher Treiber für eine nachhaltige EU, und wie Sie ja sicherlich wissen auch nicht bei der Umsetzung von teils ambitionierteren EU-Vorschlägen ins deutsche Recht (deswegen sind u.a. ca. 15 Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland im Umweltbereich von der EU-Kommission anhängig). Insofern: nicht nur die EU kritisieren, und vor allem nicht aufhören sich für eine nachhaltigere Gesellschaft zu engagieren! Mit besten Grüßen, RW

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G.Wegner

26.04.2019, 16:54

Hallo Herr Weyland, Danke für die informative Berichterstattung hier im NaBu-Blog. Ohne sie würde für mich vieles an Vorgängen, Beschlüssen und Zusammenhängen in der EU im Unklaren bleiben. Auch dieser ist ein wichtiger Beitrag für ein besseres und kritisches Verständnis der Vorgänge auf EU-Ebene in Sachen Umweltschutz. Nicht nur heute frage ich mich nach dem Lesen einer Ihrer Artikel hier im Blog: was kann ich tun als einzelner EU-Bürger, um den von Ihnen formulierten Umweltschutz-Interessen auf EU-Ebene Nachdruck zu verleihen? Wenn schon Umweltschutzverbände mehr oder weniger ignoriert werden, -wie Sie schreiben -, was kann ich da noch als Einzelperson bewirken? Ich fühle mich dann schon machtlos... Vielleicht haben Sie oder andere Leser ein paar gute Ideen. Naturverbundene Grüße von G.Wegner

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