GAP-Ticker: Bedeutet die „Erweiterte Konditionalität“ der GAP wirklich eine Ausweitung der Umweltauflagen?

2. August 2018  Genauso heiß wie das Wetter in diesen Sommer ist die Diskussion um die zukünftige Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), welche sich am jüngsten Vorschlag der Kommission neu entzündet hat. Ein Thema bei dem sich die Gemüter erhitzen ist die sogenannte. „Erweiterte Konditionalität“. Hier geht es konkret um die Frage, an welche Auflagen sich Landwirte halten müssen, um Kürzungen der Subventionen aus der GAP zu vermeiden.

Von der Kommission wird die „Erweiterte Konditionalität“ als Zusammenlegung des bisherigen Greenings mit den Cross Compliance-Regelungen präsentiert, die zudem mehr sein soll, als die Summer ihrer Teile. Als zu restriktiv kritisierte dagegen eine wachsende Allianz aus zehn Mitgliedstaaten im Agrarrat (siehe hier) diesen Vorschlag und er würde sie darin beschränken eigene Umweltmaßnahmen zu definieren (für welche der Steuerzahler dann wieder extra zahlen müsste). Kritisiert wird die vermeintliche höhere Regelungsdichte auch von Vertretern des Bauernverbands und Julia Klöckner betonte wiederholt, dass ein höheres Niveau an Auflagen nur mit einem größeren Agrarbudget einhergehen könne.

Aus unserer Sicht ist eine starke Konditionalität dagegen absolut notwendig, um europaweit einheitliche Mindeststandards im Umweltbereich zu sichern und einen Wettstreit um die niedrigsten Umweltauflagen zu verhindern (den Deutschland nur verlieren kann). Frau Klöckners Argumentation, dass höhere Standards einen höheren Agrarhaushalt bedeuten müssten, lehnen wir dagegen ab. Dies würde bedeuten, dass Landwirte für die bloße Einhaltung von Gesetzen mit Steuergeld alimentiert würden, was in allen anderen Branchen unvorstellbar wäre. Öffentliche Gelder sollten stattdessen nur für die Erbringung von zusätzlichen öffentlichen Leistungen fließen, die über die gesetzlichen Mindeststandards hinausgehen und auch nur gezahlt werden, wenn die Empfänger sich an diese halten.

Zudem stellt sich die wichtige Frage, ob das von der Kommission vorgeschlagene „erweiterte“ Niveau an verpflichtenden Auflagen für die Landwirte überhaupt über dem heutigen liegt? Wir haben alle Vorgaben mit Relevanz für Umwelt- und Klimaschutz in der heutigen GAP mit dem Vorschlag der Kommission verglichen. Das Ergebnis: Der Versuch, ambitionierter zu sein, ist in dem Entwurf zwar erkennbar, aber von einem großen umweltpolitischen Wurf kann leider keine Rede sein. Viele Auflagen wurden 1:1 aus der alten Cross Compliance übernommen, u.a. der (immer noch ungenügende) Verweis auf die Naturschutzrichtlinien, die Nitratrichtlinie, die Richtlinie zur Vermarktung von Pflanzenschutzprodukten, dem Bodenschutz oder die Pflicht bei der Bewirtschaftung Abstände zu Gewässern zu halten.

Alter Wein in neuen Schläuchen?

Mit Teilen der Wasserrahmenrichtlinie scheint dagegen ein neues Element zu den Grundanforderungen hinzugekommen zu sein, was  – leider nur auf den ersten Blick – wie eine Verschärfung der Auflagen aussieht. Die neuen Regeln wurden aber bisher bereits durch entsprechende Vorgaben zum guten ökologischen und landwirtschaftlichen Zustand (GLÖZ) weitgehend abgedeckt, welche nun gestrichen wurden. Konkret geht es um Auflagen zur künstlichen Bewässerung sowie zum Grundwasserschutz vor stofflicher Verschmutzung. Bei letzterem werden die Regeln sogar abgebaut. Wurde bisher eine ganze Liste von Stoffen genannt, vor welchen Wasserkörper zu schützen sind, werden im neuen Vorschlag nur noch Phosphate reguliert.

Bisher nicht in den Cross Compliance-Regelungen enthalten ist die Richtlinie zur nachhaltigen Verwendung von Pestiziden, welche nun aufgeführt wird. Entsprechend müssten Landwirte eine Reihe von Auflagen einhalten, um nicht Gefahr zu laufen, Subventionen gekürzt zu bekommen. Darunter fallen Kontrollen der Maschinen für den Pestizideinsatz, Regeln für den Umgang und die Lagerung der Chemikalien.

Stellt dies wirklich einen Mehraufwand für die Landwirte dar? Eher nicht! Sowohl Wasserrahmen- als auch die Pestizidrichtlinie sind bereits Teil der nationalen Gesetzgebung und müssen von den Landwirten ohnehin beachtet werden, v.a. bei letzterer auch aus einem eigenen gesundheitlichem Interesse heraus.

Nachhaltigkeitsinstrument für Nährstoffe

Viele Fragezeichen bleiben beim vorgeschlagenen „Nachhaltigkeitsinstrument für Nährstoffe“ stehen. Dieses technische Hilfsmittel soll den Landwirten von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden, um sie bei betrieblichen Entscheidungen zum Nährstoffmanagement auf ihrem Hof zu unterstützen. Viele Details hierzu sind noch unklar und sollen erst später durch die Kommission in sgn. delegierten Rechtsakten sowie durch die Mitgliedstaaten geregelt werden. Fraglich bleibt, ob dieses Instrument sich tatsächlich nur auf die bloße Bilanzierung der Nährstoffein- und austräge auf Betriebsebene beschränkt oder ob dadurch wirklich eine Veränderung im Düngeverhalten erzwungen werden kann.

Ist das Greening nun wirklich Grün?

Das von allen Seiten heftig kritisierte Greening wurde zwar mit der Cross Compliance verschmolzen, die einzelnen Regelungen existieren aber in veränderter Form weiter. Eine positive Überraschung ist jedoch die Streichung aller Ausnahmen für verschiedene Gruppen von Landwirten: so sind Biobauern und kleinere Betriebe in Zukunft nicht mehr von vornherein von den Regeln befreit. Auch die Möglichkeit die Greening Regeln durch die nationale Zertifizierung von „äquivalenten“ Maßnahmen zu unterlaufen existiert in dem Vorschlag nicht mehr. Diese hatten es in der Vergangenheit z.B. möglich gemacht, Maismonokulturen anzubauen, trotz der Vorgabe zur Anbaudiversifizierung.

Beim gleichen Thema wurden ferner die detaillierten Vorschriften etwa zur Anzahl von Feldfrüchten in Abhängigkeit von der Betriebsgröße gestrichen. Die Mitgliedstaaten sind stattdessen verpflichtet auf ihrem Territorium eigene Vorgaben zur Fruchtfolge zu erlassen. Dass von Fruchtfolge statt von Diversifizierung gesprochen wird, ist eine Verbesserung. So könnte sichergestellt werden, dass unterschiedliche Feldfrüchte tatsächlich aufeinander ab folgen anstatt in Monokulturen nebeneinander zu stehen. Da die EU den Mitgliedstaaten hier viel Spielraum lässt, wie sie die Fruchtfolge definieren, kann eine Bewertung aber erst nach der nationalen Umsetzung erfolgen.

Geändert hat sich auch einiges bei den Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF). In Zukunft sind nur noch nicht-produktive Landschaftsbestandteile und Flächen als solche zulässig, wobei die technischen Details den einzelnen Ländern überlassen werden. Dies wäre zumindest das Ende von wenig effektiven Maßnahmen wie Zwischenfrüchten, die kaum geeignet sind, um zum Schutz der Biodiversität beizutragen. Auch verschwunden ist das obskure System der Gewichtungsfaktoren, die mehr das Ergebnis des politischen Tauschhandels waren, als ein Mittel den ökologischen Nutzen von Maßnahmen einzuordnen. Allerdings können die Mitgliedstaaten den prozentualen Anteil der ÖVF an der landwirtschaftlichen Fläche in Zukunft selbst festlegen  und dadurch potentiell unter die heutige Vorgabe von 5% gehen. Auch fehlt das Verbot der Pestizidanwendung auf diesen Flächen, welches bisher noch gilt. Unter dem Strich, und angenommen, dass am Ende eine genügend hohe Prozentzahl in den nationalen GAP-Plänen steht, ist hier aber eine mögliche Verbesserung erkennbar. Diese würde für eine kleine Gruppe von intensiv produzierenden Landwirten einen größeren aber notwendigen Aufwand bedeuten.

Wie bei den ÖVF schreibt die EU auch keine konkreten Prozentwerte mehr vor in Bezug darauf, wie stark sich das Verhältnis von Dauergrünland zu Ackerland verändern darf. Sie behält sich aber das Recht vor, dies später in einem delegierten Rechtsakt zu tun. Der Ball liegt  aber in allen Bereichen des ehemaligen Greenings von nun an hauptsächlich bei den Mitgliedstaaten, die bei der Ausgestaltung deutlich mehr Spielraum bekommen. Dadurch wächst die Gefahr, dass die Regeln noch mehr als bisher verwässert werden. Immerhin muss in Zukunft die Kommission die GAP-Pläne der Mitgliedstaaten vorab genehmigen, wodurch zumindest eine neue Kontrollinstanz entsteht, welche theoretisch die schlimmsten Auswüchse verhindern kann. Klare Vorgaben im Basisrecht würden diesen aber von vornherein einen Riegel vorschieben.

Was bleibt am Ende übrig?

Sollten die vorgeschlagenen Regeln den Prozess im Rat und Parlament überstehen und würden so manche elementare Details geklärt und Schlupflöcher gestopft, dann würde die neue „Erweiterte Konditionalität“ tatsächlich über dem heutigen Niveau von Cross Compliance und Greening liegen. Aber von einer Super-Konditionalität zu sprechen, wie es der Bauernverband tut, ist sicherlich übertrieben. Viele der Standards stellen aus Sicht des NABU das absolute Minimum dar, um zu gewährleisten, dass Umwelt und Natur nicht geschädigt werden, und sollten eigentlich nicht extra durch Steuergeld subventioniert werden. Jeder Landnutzer muss sich an gesetzliche Standards halten, vom Kleingärtner bis zum Waldbesitzer, ohne dass diese finanziell entschädigt werden. Genauso widersinnig wäre es, Autofahrer für die Einhaltung von Verkehrsregeln zu bezahlen.

Im direkten Vergleich zeigt sich zudem, dass der Kommissionsvorschlag in weiten Teilen die bereits heute geltenden Vorschriften übernimmt. An einigen Stellen ist tatsächlich eine höhere Ambition erkennbar, aber vieles ist noch nicht ausreichend definiert oder wird den Mitgliedstaaten überlassen, welche bereits während der letzten GAP-Reform 2013 die Umweltauflagen v.a. beim Greening fleißig verwässert haben. Das Ergebnis des Gesetzgebungsverfahrens in Rat und Parlament war am Ende dann deutlich weniger ambitioniert als der ursprüngliche Vorschlag der Kommission. Die aktuelle Diskussion unter den EU-Landwirtschaftsministern führt uns auf den gleichen Holzweg, der in weniger statt mehr Umweltschutz und einem Abwärtswettlauf („race to the bottom“) zu immer niedrigen Standards endet. Darum setzt sich der NABU für starke Mindestregeln ein, um ein europaweites ambitioniertes Niveau im Umweltschutz zu erreichen und die Landwirtschaft auf die Zukunft vorzubereiten.

Der NABU-GAP-Ticker

Was steht auf dem Spiel für Insekten, Bauernhöfe und unsere ländlichen Räume? Was sagt Julia Klöckner in Brüssel? Wie stimmen unsere Abgeordneten ab? Was passiert hinter den Kullissen? Im NABU-GAP-Ticker informieren wir über die Verhandlungen zur künftigen EU-Agrarpolitik – denn wir meinen, die Zeit der Hinterzimmerdeals ist vorbei. Es geht um viel – und die Öffentlichkeit hat ein Recht zu wissen, wie der Milliardenpoker um die Gemeinsame Agrarpolitik der EU abläuft. Abonnieren Sie diesen Blog um auf dem Laufenden zu bleiben, stellen Sie Fragen und diskutieren Sie mit uns über die Kommentarfunktion. Hintergrundinfos auf www.NABU.de/agrarreform2021. Folgen Sie uns auch auf Twitter: @NABU_biodiv#FutureOfCAP

Titefoto: Europäische Union 2013

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