Naturschätze.Retten

Ein Beitrag von Stefan Petzold (Referent Siedlungsentwicklung/Stellv. Teamleiter Biodiversität in der NABU-Bundesgeschäftsstelle)

Das Bauministerium legte kürzlich eine „Formulierungshilfe zur Einführung einer befristeten Sonderregelung für den Wohnungsbau“ vor. Eine „Generalklausel“ (neuer § 246e BauGB) soll es erlauben sämtliche Regeln und Planungsanforderungen des Baugesetzbuches in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten auszusetzen. Ein beispielloser Vorgang, der sogar Fragen nach der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz aufwirft. Trotz einer solchen Tragweit wurde Verbänden wie dem NABU gerade einmal drei Tage Zeit zur Stellungnahme gegeben. Das neue Deutschland-Tempo?

Schnelligkeit statt Sorgfalt

Zum aktuellen Nachtragshaushalt verkündete Bundeskanzler Olaf Scholz am 28.11.2023, dass „Sorgfalt vor Schnelligkeit“ ginge. Selbiges wäre auch bei den weitreichenden und undurchdacht erscheinenden Maßnahmen zu Bürokratieabbau und Planungsbeschleunigung im Bausektor angebracht. Der Entwurf findet sich nicht in der schon lange angekündigten und erwarteten großen BauGB-Novelle, sondern soll als Stückwerk im Eiltempo durchgesetzt werden, um ebenfalls Eiltempo im Wohnungsbau zu erreichen. Die Folgen bei einer Umsetzung sind kaum auszumalen: es wird kein bezahlbarer Wohnraum geschaffen, der Außenbereich weiter zersiedelt, die Flächeninanspruchnahme erhöht, die kommunale Selbstverwaltung geschliffen, Beteiligungsrechte ignoriert, der gesellschaftliche Zusammenhalt gefährdet und einer unkontrollierten Siedlungsentwicklung Vorschub geleistet.

Effektivere und unbürokratischere Prozesse sind vom Grundsatz zu begrüßen, doch um die gebotene Qualität zu wahren, kommen sie nicht ohne eine rechtssichere Anwendung aus. Der Entwurf wird zu Unsicherheiten bei den Anwender*innen führen und so genau den gegenteiligen Effekt der gewünschten Beschleunigungswirkung erzielen.

Viele der genannten Punkte wecken gruselige Erinnerungen. Es ist kein halbes Jahr her, dass das Bundesverwaltungsgericht urteilte, dass der im Jahr 2017 eingeführte § 13b BauGB nicht mit dem Europarecht vereinbar ist. Der Paragraph wurde seinerzeit zur Bewältigung der Flüchtlingskrise eingeführt, in der Praxis jedoch vor allem als gern gesehene, schnellere Alternative zur Aufstellung von Bebauungsplänen für Besserverdienende genutzt, mit der man den im BauGB verankerten Grundsatz des Außenbereichsschutzes umgehen konnte. Die Beschleunigung im Vergleich zum Regelverfahren kam durch die nachträgliche Möglichkeit zur Anpassung des übergeordneten Flächennutzungsplans, den Verzicht auf den naturschutzfachlichen Eingriffsausgleich, die frühzeitige Bürgerbeteiligung und die Umweltverträglichkeitsprüfung zu Stande. Letzteres führte zum angesprochenen Urteil, welches den pauschalen Verzicht als rechtswidrig einstufte. Und so wurde aus der Beschleunigung eine Hängepartie für viele Gemeinden, welche 13b-Verfahren begonnen hatten.

Eingeführt wurde 13b in der Großen Koalition, die „Ampel“ bekannte sich in ihrem Koalitionsvertrag dazu, § 13b BauGB auslaufen zu lassen. Das bedeutet, dass lediglich eingeleitete Verfahren bis 31.12.2024 noch zu Ende gebracht werden dürfen. Doch der angerichtete Umweltschaden ist immens: Gerade an den Siedlungsrändern, an denen das beschleunigte Verfahren angewendet wurde, ist die Biodiversität durch das kleinteilige Nebeneinander verschiedenster Biotoptypen oftmals besonders hoch. Diese Flächen konnten ohne Eingriffsausgleich und Umweltverträglichkeitsprüfung bebaut und der Schutz des Außenbereiches viel zu leicht unterlaufen werden. Das alles für wohnungstechnisch bedeutungslose Ein- und Zweifamilienhäuser in teils schrumpfenden Gemeinden. Für die Gemeinden war er sehr attraktiv, zu Hauf wurden neue Baugebiete im Schnellverfahren ausgewiesen – nicht, weil der Bedarf vorhanden war, sondern weil man sich nicht mit den qualitativen „Hürden“ von Regelverfahren herumschlagen musste und die Beschleunigung auch ohne zu erwartenden Bevölkerungszuwachs mitnahm.

Einfamilienhäuser gegen Wohnungsmangel?

Den Wohnungsmangel in Berlin wird man nicht mit Einfamilienhäusern in der Uckermark beheben können. In den letzten zehn Jahren wurden etwa 2,5 Mio. Wohnungen gebaut, im gleichen Zeitraum wuchs die Bevölkerung vor allem durch Migration um ca. 2,2 Mio. Einwohner*innen. Bei einem gleichzeitigen Leerstand von bis zu 1,7 Mio. Wohnungen werfen die in dem Zeitraum rechnerisch geschaffenen 0,88 Wohnungen pro Einwohner*in Fragen nach dem Bedarf auf und zeigen deutlich, dass die altbackene Interpretation von Wohnraumschaffung zum Leerstand von morgen führen wird.

Bei der Petition gegen den Betonparagraphen beteiligten sich über 35.000 Menschen. Quelle: NABU-Henning Koestler Photography

13b BauGB läuft aus, seit zwei Jahren haben wir eine neue Regierung, der Entwurf zu § 246e BauGB macht jedoch deutlich, dass die Antwort auf die Frage nach dem Mittel zur Bekämpfung der Wohnungsnot auch mit anderer Regierungsbeteiligung die gleiche bleibt: auf der grünen Wiese -oder korrekter formuliert: im baurechtlichen „Außenbereich“. Dabei wird ignoriert, dass die dem BauGB vorangestellte Bodenschutzklausel (§ 1a BauGB) einen „schonenden Umgang mit Grund und Boden“ fordert und den Fokus auf „Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung“ lenkt. Weiterhin werden bereits verzögerte Flächensparziele (status quo 55ha pro Tag) aus der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (ursprünglich „30ha bis 2020“, inzwischen „unter 30ha bis 2030“) konterkariert und so wird Arten- und Klimakrise ein Bärendienst erwiesen. Unsere ohnehin schon stark zersiedelte Landschaft wird weiter zerschnitten, Biotopvernetzungen gehen verloren, mit dramatischen Folgen für Lebensräume von Tieren und Pflanzen, Populationen und deren genetischer Vielfalt. Das ehrgeizige Ziel der Bundesregierung, 400.000 Wohnungen jährlich zu bauen, erschwert das Erreichen der Klimaziele: wenn wir diese so bauen, wie bisher gebaut wird, verursacht die Errichtung mehr Treibhausgasemissionen als über 40 Mio. Wohnungen im Bestand.

Aus der Zeit gefallen

Die Generalklausel folgte den aus der Zeit gefallenen Forderungen von Kanzler Scholz nach einem „Bauboom wie in den 70ern“ auf einer Veranstaltung der „Heilbronner Stimme“ am 13.11.2023 auf dem Fuße. Laut Scholz fehle es vor allem an Bauland. Doch der Kanzler setzt auf Scheinlösungen und verkennt die wahren Probleme des Mangels an bezahlbarem Wohnraum in Ballungsgebieten: kompliziertes und veraltetes Baurecht, Wegfall von Sozialwohnungen (seit den 90er Jahren von rund 3 auf 1,1 Mio. Wohnungen), Gentrifizierung, Spekulation, steigender Wohnraumbedarf pro Kopf, Personalmangel in Fach- und Genehmigungsbehörden und Fachkräftemängel. So sind hunderttausende Wohnungen deutschlandweit zwar genehmigt, aber „warten“ darauf, gebaut zu werden. Der Entwurf erweckt den Eindruck, dass der schwächelnden Bauwirtschaft durch die Erschließung von Flächen für den Neubau ein Konjunkturboost verpasst werden soll – doch das gelänge ebenso gut mit einer Sanierungs- und Umbauoffensive im Bestand.

Sozial-, klima- und umweltgerechtes Bauen lässt sich nur mit dem klaren Fokus auf bestehende Ressourcen umsetzen. Unser Baurecht atmet den Zeitgeist der 60er Jahre. Es ist nicht auf Umbau, sondern nur auf Neubau ausgerichtet und schafft so zahlreiche Hürden, die an Gebäude aus anderen Epochen oder anderen Nutzungen gelegt werden, sodass Bestrebungen zur Nachverdichtung oder Umnutzung bereits im Keim erstickt werden. Wir brauchen eine Umbauordnung, die die nötige Flexibilität im Inneren unserer bestehenden Siedlungen schafft. Das erleichtert neben der Schonung von Klima und Umwelt die Bewältigung der notwendigen Mobilitätswende, spart Ressourcen und hilft, mit dem demographischen Wandel unserer Gesellschaft fertig zu werden. Kompakte Siedlungskörper schaffen kurze Wege auf Flächen, die bereits an die Infrastruktur angeschlossen sind. Das betrifft die Lebensmittelversorgung ebenso wie die Versorgung mit medizinischen Leistungen. Eine Studie der TU Darmstadt aus dem Jahre 2019 beziffert das Potential durch Nachverdichtungen im Bestand, beispielsweise Aufstockungen und Umnutzungen, auf 2,3 Mio. bis 2,7 Mio. Wohnungen deutschlandweit – ohne einen einzigen Quadratmeter neu zu bebauen. Zunehmendes Remote-Arbeiten macht Millionen Quadratmeter Büroflächen überflüssig, die einen großen Pool potentiellen Wohnraums in attraktiven Lagen böten.

Weitreichendes Anwendungsgebiet

Städtischer Bebauungsplan. Quelle: ©U. J. Alexander – stock.adobe.com

Selbst die Begrenzung der Generalklausel auf per Rechtsverordnung der Länder erklärte „Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt“ verhindert keine unkontrollierte Zersiedelung oder schränkt den Anwendungsbereich signifikant ein. Das zeigt ein Blick auf die Anwendung: Beispielsweise wurden in Rheinland-Pfalz gut die Hälfte oder in Nordrhein-Westfalen ein gutes Drittel aller Städte, Gemeinden bzw. Landkreise als angespannte Wohnungsmärkte per Rechtsverordnung deklariert. Zudem gibt es keine entgegenstehenden Regelungen für die Neuausweisung von Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt, für die der vorliegende Entwurf einen klaren Fehlanreiz liefert. Innerhalb des Entwurfs findet sich außerdem keine Eingrenzung auf die Schaffung von öffentlich gefördertem oder sozialem Wohnungsraum. So wird die Tür für hochpreisigen Wohnraum weit geöffnet und die Spirale dreht sich weiter in die falsche Richtung.

Der vorgelegte Entwurf der Generalklausel § 246e BauGB orientiert sich am befristet eingeführten § 246 Abs. 14 zur Schaffung von Flüchtlingsunterkünften. Doch selbst dieser definiert eine Staffelung und Ausdifferenzierung. § 246 Abs. 14 kann erst als ultima ratio angewendet werden, wenn zuvor alle weiteren Möglichkeiten geprüft wurden, so beispielsweise auf leer stehende und untergenutzte bauliche Anlagen im Gemeindegebiet (Quelle: BeckOK BauGB/Spannowsky, 59. Ed. 1.5.2022, BauGB § 246 Rn. 18a). Der vorliegende Entwurf verzichtet auf einen Erforderlichkeitsnachweis und legt keine Betonung auf eine vorher zwingend stattfindende verantwortungsvolle Abwägung, sondern stellt von vornherein einen fragwürdigen Freifahrtschein aus und ermöglicht so das Außerkraftsetzen nahezu sämtlicher Bestimmungen des BauGB. Zudem stellt die zügige Bereitstellung von Flüchtlingsunterkünften auf die Lösung einer temporären Notlage ab, statt auf das dauerhafte Schaffen von Tatsachen durch die Bereitstellung von Wohnraum, wenn es die aufgezeigten Alternativen gibt.

Bündnis bezahlbarer Wohnraum

Im Anschreiben des Entwurfs heißt es, dass dieser aus dem „Bündnis bezahlbarer Wohnraum“ entspringt. Diese Darstellung entspricht jedoch nicht den Tatsachen und gleicht einem Affront. Der NABU war über seinen Dachverband „Deutscher Naturschutzring“ im genannten Bündnis vertreten und nahm an Veranstaltungen dazu teil. Das Bündnis sprach sich lediglich grundsätzlich für planungsbeschleunigende Maßnahmen aus, jedoch nicht in der vorgelegten Form. Eine derartige Übereinkunft wurde innerhalb der Verhandlungsprozesse nie erzielt. Zudem entsteht ohnehin der Eindruck, dass das Bündnis nur zu Beginn seiner Zusammenkünfte transparent und partizipativ agierte, wenngleich auch hier schon ein starkes Ungleichgewicht zugunsten der Bauwirtschaft zu vernehmen war. Mühsam ausgehandelte Übereinkünfte der notwendigen sozial-ökologischen und klimagerechten Transformation im Bausektor wurden im Folgenden wieder aufgekündigt. Je mehr es auf den Baugipfel am 25.09.2023 mit Verkündung des Maßnahmenpaketes, welches § 246e BauGB empfahl, zuging, wurde die Umweltseite im Ungewissen gelassen und jegliche Art von aktiver Zustimmung aller Seiten zu gemeinsamen Ergebnissen vermieden. So verkommt die Arbeit im „Bündnis für bezahlbaren Wohnraum“ zum Feigenblatt, sich die Legitimation der Umweltseite für unklare Ergebnisse zu sichern.

Der NABU-Blog zu Planung und Naturschutz

Wie planen wir besser, schneller und nachhaltiger? In diesem NABU-Ticker schauen wir unter die wohlfeilen Überschriften von „Deutschland-Tempo“ und „Bürokratieabbau“ und in die Hinterzimmer der politischen Verhandlungen. Unterstützt durch Gastautor*innen sowie Kolleg*innen aus den NABU-Landesverbänden und der Bundesgeschäftsstelle gehen wir ins Detail: Welche Vorhaben zur Planungsverbesserung gibt es, welche steigern, welche vermindern unsere Chancen die Klima- und Biodiversitätskrise in den Griff zu bekommen? Wie positionieren sich einzelne Akteure in der Debatte und was passiert konkret in der Gesetzgebung? Abonnieren Sie den Blog „Naturschätze.Retten“ um keine Folge des Tickers zu Planung und Naturschutz zu verpassen.

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