Naturschätze.Retten

Stresstest lenkt auch vom mangelhaften Vollzug des Naturschutzrechts ab und ist Einfallstor, um das Schutzniveau abzuschwächen

Heute hat die EU-Kommission die öffentliche Konsultation für ihren sogenannten „Stresstest“ der EU-Naturschutzrichtlinien veröffentlicht. Diesen Auftakt der nun voraussichtlich bis Ende des Jahres dauernden Prüfung nutzt der NABU für eine grundlegende Kritik. Obwohl die „Fitness“ der EU-Naturschutzrichtlinien von der EU-Kommission in einem umfassenden Check im Jahr 2016 bestätigt wurde, werden alle Akteure erneut zu einem bürokratischen Prozess gezwungen, der offenbar auf eine Abschwächung des EU-Naturschutzes abzielt. Dies lenkt auch von Umsetzungsmängeln seitens Bund und Ländern und von Vollzugsmängeln durch die EU-Kommission ab.

Was ist über den Stresstest bekannt

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat für ihre zweite Amtszeit – auch auf Druck der EU-Mitgliedstaaten – einen Schwerpunkt auf „Vereinfachung“ von Gesetzen gelegt, dabei aber eingangs versprochen, keine Standards abzusenken. Tatsächlich legte sie – wie (z.B. hier) mehrfach berichtet – aber zahlreiche (Omnibus-Paket-)Vorschläge vor, die zur Deregulierung des bewährten EU-Umweltrechts führen (ich spreche inzwischen von einer regelrechten „Omnibus-Manie“ – leider werden andere Politiken wie etwa die Gemeinsame Agrarpolitik der EU nicht entsprechend auf ihre Naturverträglichkeit hin „gestresstested“). In diesen Kontext fügt sich auch der Stresstest der Fauna-Flora-Habitat- (FFH-) und der EU-Vogelschutzrichtlinie ein. Dieser soll nach den Plänen der EU-Kommission wie folgt ablaufen (siehe auch die heutige Pressemitteilung und den Fragebogen der EU-Kommission):

• Die EU-Kommission hat bereits ein externes Gutachterbüro beauftragt, eine Stresstest-Studie zu verfassen. Dabei soll das Ergebnis des Fitness Checks der EU-Naturschutzrichtlinien von 2016 in den Blick genommen werden.
• Nun hat die EU-Kommission für 12 Wochen eine öffentliche Konsultation eröffnet. Grundsätzlich begrüßt der NABU, dass die Kommission sich zumindest an die Vorgaben zur „Besseren Rechtsetzung“ hält und die Öffentlichkeit transparent einbindet (was bei vielen der Omnibus-Gesetze nicht der Fall ist).
• Im September hat die EU-Kommission ein „Reality-Check-Event“ in Brüssel angedacht, um die vorläufigen Ergebnisse des Stresstests vorzustellen und mit Regierungsvertretern und Stakeholdern zu diskutieren.
• Vermutlich im Herbst 2026 plant EU-Umweltkommissarin Jessica Roswall außerdem Umsetzungs-Dialoge mit den Mitgliedstaaten und Interessensvertretern. Im Anschluss will sie den finalen Bericht zum Stresstest mit der Auswertung auch der öffentlichen Konsultation vorstellen.

Erst hiernach dürfte die EU-Kommission etwaige legislative Änderungsvorschläge für die EU-Naturschutzrichtlinien vorlegen (ich hoffe dabei, dass sie die Frage des „Ob“ und des „Wie“ auf einen wissenschaftlich und transparent durchgeführten Stresstest stützt, und nicht schon voreingenommen Vorschläge in der Hinterhand hat).

Warum kritisiert der NABU den Stresstest

Schon dass es einen solchen Stresstest gibt, ist eine falsche Schwerpunktsetzung, die einen bürokratischen Aufwand für alle beteiligten Akteure bedeutet. Der bisherige Stresstest liegt noch nicht weit zurück und kam transparent zu einem eindeutigen Ergebnis. Dies sollte die EU-Kommission respektieren, und an der Durchsetzung der dort vorgelegten Empfehlungen arbeiten (die im Übrigen auch nicht durch die Wiederherstellungsverordnung obsolet sind – die beiden Regelungs-Regime bauen aufeinander auf und ergänzen sich).

• Der Stresstest verfolgt eine falsche Fragestellung. Grundlage ist nämlich nicht, inwieweit die Naturkrise durch die EU adressiert wurde und welche Verbesserungen nötig sind. Dabei ist genau dies Zweck der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie. Ein Stresstest müsste daher hier ansetzen. So aber ignoriert die EU-Kommission eine der schwersten planetaren Krisen, die durch die Auswirkungen auf die Gesellschaft und Ökosystemleistungen unsere Wirtschaft und Demokratie und letztendlich existentiell das Überleben der Menschheit bedroht. Dabei kommt die EU-Kommission selbst in verschiedenen Berichten zum Ergebnis, dass der Zustand der Natur sich immer weiter verschlechtert (siehe zum EU State of Environment Report z.B. hier).
• Außerdem ignoriert die EU-Kommission in ihrem Handeln auch die konkreten Empfehlungen des Fitness Checks 2016. Dort kam sie nämlich unter anderem zu dem Ergebnis, dass die Richtlinien besser um- und durchgesetzt werden müssten (siehe beispielsweise diesen und diesen Blogbeitrag aus dem Jahr 2016). Tatsächlich werden die Richtlinien aber – wie unter anderem die verschiedenen Kommissionsbeschwerden des NABU zeigen – in der Fläche immer noch nicht ausreichend umgesetzt (auch weil dies bedeuten würde, die konkrete Form der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft zu ändern). Und auch die EU-Kommission macht von ihren Vollzugsinstrumenten, namentlich Vertragsverletzungsverfahren, keinen konsequenten Gebrauch (und lässt NABU-Beschwerden etwa zum Rebhuhn-Verlust oder zum schlecht gemachten Osterpaket Windenergie jahrzehntelang schleifen oder stellt sie gleich ein).
• Genauso erschreckend ist, dass die EU-Kommission (und die EU-Mitgliedstaaten) ein weiteres Ergebnis des Fitness Checks 2016, das natürlich eine Binsenweisheit ist, außer Acht lässt. Gemeint ist der Punkt der besseren Naturschutzfinanzierung: auch wenn jeder investierte Euro sich mehrfach auszahlt, etwa durch Vermeidung von Folgeschäden, und Naturschutz auch zur Klimaanpassung und zum natürlichen Klimaschutz beiträgt, die Ernährungssicherheit durch beispielsweise Bestäuber und Erosionsschutz sicherstellt, hat die EU-Kommission immer noch keinen eigenen Naturschutzfonds für den nächsten EU-Langfristhaushalt (MFR) vorgeschlagen (siehe diesen Beitrag). Hierdurch wird die Umsetzung unterlaufen, den Preis bezahlen wir alle!

Die für den Stresstest aufzuwendende Zeit hätte daher lieber in eine bessere Umsetzung der Richtlinien „in der Fläche“ investiert werden sollen, und in die Mobilisierung von finanziellen Ressourcen, die im Übrigen auch einer nachhaltigen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft zugutekämen.

Hintergründe für die Prüfung der EU-Naturschutzrichtlinien

Weil die EU-Naturschutzrichtlinien ein wichtiges rechtliches Kernstück des Naturschutzes europaweit sind, kann der NABU den Stresstest leider nicht ignorieren. Gemeinsam mit unseren Dachverbänden (allen voran BirdLife Europe und dem Europäischen Umweltbüro EEB) werden wir daher grundlegende Punkte in die Konsultation einspeisen. Und zusätzlich mit der Expertise von vor Ort schauen, inwieweit wir konkrete Praxisbeispiele aufzeigen können, die erneut bestätigen, dass die EU-Naturschutzrichtlinien ausreichend flexibel sind, sowohl was die Herausforderungen der heutigen Zeit (inklusive Klimakrise) angeht als auch die etwaige Belastung der „Wirtschaft“ (auch wenn die Naturschutzrichtlinien natürlich keine Wirtschaftsgesetze sind, sondern zuallererst den Zweck haben, effektiv die Naturkrise zu adressieren). Diese „Fitness“ der Richtlinien gilt auch für die folgenden in der öffentlichen Konsultation angesprochenen Themenbereiche der Richtlinien:

• Die EU-Kommission legt einen Fokus des Stresstests auf den „Gebietsschutz“ (u.a. durch das Natura 2000 – Schutzgebietsnetz). Diesen wollten Industrie-Akteure immer wieder aufweichen. Der NABU hält den Gebietsschutz weiterhin für elementar für effektiven Naturschutz – schon jetzt erreichen wir die u.a. in der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2030 aufgestellten Schutzgebietsziele (30% auf Land und auf See, 1/3 davon besonders streng geschützt) nicht. Auch die FFH-Verträglichkeitsprüfung ist ein wichtiges und gut funktionierendes Element hiervon – sie soll verhindern, dass das Schutzgebietsnetz zu stark ausgehöhlt wird. Es besteht große Rechts- und Planungssicherheit und Praxis bei der Durchführung der Prüfungen, gestützt u.a. auf Leitfäden der EU-Kommission und Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Problematisch ist, dass selbst diese Rechtspraxis bereits durch jüngste (Omnibus-)Gesetze (wie etwa der „Speedy-Verordnung, siehe hier) und Sektor-Ausnahmen (beispielsweise durch die Erneuerbare-Energien-Richtlinie) durchlöchert wird.
• Ein weiterer Fokus liegt auf dem (strengen) Artenschutz der Richtlinien. Auch dieser wird als „zweite Säule“ des EU-Naturschutzrechts weiterhin benötig, denn zahlreiche Arten befinden sich in einem immer schlechteren Zustand. Die in der Öffentlichkeit vereinzelt schlagworthaft geäußerte Kritik an dem teilweisen „Individuenbezug“ des Artenschutzes verkennt dabei, dass das Schaffen eines neuen „Populationsansatzes“ mit Bürokratie und Rechtsunsicherheit sowie weitaus größeren Monitoring-Verpflichtungen einhergehen würde. Außerdem bietet der in den Richtlinien gewählte Ansatz Flexibilität und Populations-Bezüge. Dies stellt beispielsweise der EuGH jüngst für die Störungsverbote der Vogelschutzrichtlinie klar (siehe hier meinen englischsprachigen Beitrag). Bei Vorliegen des herzustellenden günstigen Erhaltungszustands sind Ausnahmen im öffentlichen Interesse möglich. Anhangs-Änderungen müssen indes – anders als beim Herabstufen des Wolfs erfolgt (siehe beispielsweise hier) – mit Blick auf den Schutzzweck der Richtlinien auf wissenschaftlicher Grundlage, nicht politisch motiviert, getroffen werden. Sie dürfen auch keine Einbahnstraße sein: Für Arten, die in einem ungünstigen Zustand, sollte eine Schutzverstärkung erfolgen.
• Auch der weitere Themenkomplex des Stresstests rechtfertigt diese umfassende Überprüfung nicht. Bezüglich der Fitness der Richtlinien im Hinblick auf die Herausforderungen der Klimakrise etwa hat die EU-Kommission die Flexibilität und Fitness selbst im jüngst vorgelegten Leitfaden zu Natura 2000 und Klimaschutz bestätigt – dies erfordert fachlich allerdings ausreichend große und intakte Schutzgebiete und ein kohärentes Netz, keine weiter ausgehölte Kulisse. Betroffene Akteure sind schon jetzt im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung (die allerdings durch den Umwelt-Omnibus unter Druck gerät) einzubeziehen. Und bezüglich der Meldung der Zustandsdaten könnte die EU-Kommission auch ohne Richtlinienänderung mehr Verlässlichkeit und Kohärenz von den Mitgliedstaaten einfordern.
• Was den Punkt der Bürokratiekosten der Umsetzung angeht, droht der Stresstest, den Sinn und Zweck der Naturschutzrichtlinien zu ignorieren. Der starke Fokus auf die Kosten für Unternehmen lässt leider den großen Nutzen des durch die Richtlinien angestrebten Natur- (und natürlichen Klima-)Schutzes für die Gesellschaft außer acht. Außerdem fürchte ich, dass die Antworten auf den Stresstest nicht dazu genutzt werden, den Kommissionsvorschlag zum EU-Haushalt bezüglich Naturschutzfinanzierung nachzubessern, oder die Erkenntnisse aufzugreifen, um die Gemeinsame Agrar- oder Fischereipolitik der EU kohärenter mit den Zielen der EU-Naturschutzrichtlinien zu machen. Genau das aber müssen wir einfordern!

Dies soll nur einen ersten Vorgeschmack auf die anstehenden Diskussionen geben. Wir halten Sie weiter auf dem Laufenden, und werden unsere für den Stresstest relevanten Erwägungen und Erfahrungen öffentlich teilen. Eine abschließende Bitte:

Beteiligen Sie sich gerne ebenfalls an der öffentlichen Konsultation, bringen Sie dabei ihre eigenen Erfahrungen ein und machen Sie deutlich, dass Ihnen Naturschutz wichtig ist!