Naturschätze.Retten

Gute Raumplanung berücksichtigt Gebiete für die Natur und für Erneuerbare (Graphik: EEB).

Deutschland forciert Deregulierung zu Lasten von Natur und Umwelt

Das Thema Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für Erneuerbare beschäftigt den deutschen Gesetzgeber. Dabei ändert er nicht nur deutsche Gesetze, etwa durch das so bezeichnete „Osterpaket“ oder jüngst durch eine äußerst kritische Überarbeitung der Verwaltungsgerichtsordnung. Auch in Brüssel pocht insbesondere Deutschland recht einseitig auf Änderung der Rechtslage.

Neben der noch nicht final abgeschlossenen vierten Novelle der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie stand die letzten Wochen in diesem Regelungsbereich vor allem die sogenannte Notverordnung für Erneuerbare auf der Tagesordnung. Auch diese geht allerdings einseitig zu Lasten der Natur. Sie schafft außerdem gefährliche Präzedenzfälle, was Eingriffe in bestehende Umweltstandards und das Übergehen des Europäischen Parlaments als Mitgesetzgeber betrifft. Und schließlich sorgt sie für Rechtsunsicherheit und geht die echten Gründe für lange dauernde Genehmigungsverfahren nicht an. Ein Ausblenden beispielsweise des Artenschutzrechts kann nämlich nichts daran ändern, dass Behörden unterbesetzt sind, nicht ausreichend Gutachter zur Verfügung stehen oder sinnvolle Maßnahmen wie eine Solardachpflicht auf Bestandsgebäuden oder das Abschaffen der 10H-Regelung politisch blockiert werden. Die Notverordnung ignoriert in jedem Fall auch einen Ansatz einer gründlichen Raumplanung, die Platz sowohl für Erneuerbare als auch für die Natur vorsieht (siehe Graphik), und so auch Bürgerproteste minimiert.

Das Dossier „Notverordnung“

Ergänzend zu dem mit REPowerEU umschriebenen Gesetzespaket (das unter anderem die vierte Änderung der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie enthält; siehe auch diesen Naturschätze.Retten-Beitrag) gelangte völlig überraschend das Thema Notverordnung auf die Brüsseler Agenda.

• Beim Treffen des Europäischen Rates, also der Staats- und Regierungschefs selbst, forderten diese am 20. Oktober in den Ratsschlussfolgerungen die EU-Kommission auf, zusätzliche Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren für Erneuerbare vorzulegen (vergleiche Ziffer 17 f. der Ratsschlussfolgerungen). Die Initiative hierzu geht mutmaßlich auf die deutsche Bundesregierung zurück; es wird gemunkelt, dass Deutschland dieses „Dossier“ bekommen habe im Gegenzug für vorherige Zugeständnissen beim Thema Gaspreise.
• Diesem Druck konnte sich Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen offenbar nicht beugen. Trotz interner Bedenken einzelner Kommissionsmitarbeiter an der Rechtsgrundlage des Art. 122 AEUV bereitete die EU-Kommission einen Entwurf für eine Ratsverordnung vor. Dieser wurde von einer Medienplattform „geleakt“. Hieraufhin wandte sich der NABU per Brief an die Kommissionspräsidentin und machte die Kritik an dem Vorhaben außerdem per Pressemitteilung vom 8. November öffentlich.
• Trotzdem veröffentlichte die EU-Kommission am 9. November den Vorschlag für die Notfallverordnung. Dieser enthielt marginale Verbesserungen im Vergleich zum ersten Leak (z.B. den Hinweis auf nötige Artenhilfsprogramme), änderte aber an dem grundsätzlichen Aufweichen des Artenschutzes (überwiegendes öffentliches Interesse etc.) nichts. Zahlreiche Satzzeichenfehler (in Art. 2 der Verordnung) zeigen das schnelle Entstehen unter Missachtung jeglicher Vorgaben für „gute Gesetzgebung“; wie uns berichtet wurde auf Druck Deutschlands direkt gegenüber dem Kabinett von der Leyens, was beispielsweise auch den Umweltkommissar aushebelte.
• Dieser Entwurf wurde sodann im Energierat (dort für Deutschland: Staatssekretär Sven Giegold, BMWK) abgeändert und verhandelt. Wegen einer parallelen Verordnung zur Gaspreisbremse wurde die Notverordnung zur Erneuerbaren-Beschleunigung nicht mehr am 25. November formal beschlossen, eine Einigung über den Text soll aber erreicht worden sein (siehe auch den Twitter-Thread von Sven Giegold der dies als Erfolg darstellt, aber nicht auf die Eingriffe ins Umweltrecht eingeht). Der geänderte und vermutlich finale Verordnungstext ist auf der Seite des Energie-Rats abrufbar.
• Die Notverordnung soll bei einem weiteren (außergewöhnlichen) Energierat am 13. Dezember beschlossen werden und könnte hiernach am 1.1.2023 (bzw. sobald sie sodann im offiziellen Gesetzesblatt der EU veröffentlicht ist) in Kraft treten. Von der Rechtskraft her stellt sie eine reguläre EU-Verordnung dar, hat also unmittelbare Gesetzeskraft in Deutschland und könnte nur entsprechend der in ihr vorgesehenen Möglichkeiten durch nationale Konkretisierungen wieder eingeschränkt werden. Im Vergleich zum Kommissions-Entwurf erfolgten immerhin leichte Verbesserungen (z.B. wurde das pauschale Wegdefinieren des artenschutzrechtlichen Vorsatzes wieder gestrichen); die Windbranche hatte sich in öffentlichen Stellungnahmen zuletzt gar einen kompletten Freifahrtschein gewünscht.

Der Inhalt der Ratsverordnung

Die Ratsverordnung ist von ihrem Umfang her relativ überschaubar und – zumindest was die Regelungstechnik angeht – in etwas klarerer Sprache verfasst als z.B. der Kommissionsvorschlag oder Textpassagen der parallel verhandelten vierten Novelle der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie. Dies ändert nichts daran, dass das genaue Verhältnis zu bestehendem und geplanten deutschen Planungs- und Genehmigungsrecht und auch zum EU-Umwelt- und Naturschutzrecht Fragen aufwerfen wird im Rahmen der einzelnen Genehmigungsverfahren.

• Kritikwürdig ist v.a. Artikel 2 der Ratsverordnung, in dem das überwiegende öffentliche Interesse pauschal für alle Erneuerbaren in allen relevanten Umweltrechtsprüfungen (also nach der EU-Vogelschutz- und FFH-Richtlinie sowohl für den Gebiets- als auch für den Artenschutz und nach der Wasserrahmenrichtlinie) festgestellt wird. Wir interpretieren den Wortlaut so, dass die anderen Bedingungen der jeweiligen Ausnahmeprüfungen (z.B. in Art. 16 FFH-Richtlinie für den Artenschutz bzw. entsprechend nach der Vogelschutzrichtlinie oder in Art. 6 Abs. 4 FFH-Richtlinie für den Gebietsschutz) trotzdem gelten.
• Der Vorrang der Erneuerbaren bei der Abwägungsentscheidung im Rahmen der Ausnahmeprüfung soll nach Art. 2 Abs. 2a bezüglich des Artenschutzes nur gelten, wenn angemessene Artenschutzmaßnahmen (Artenhilfsprogramme etc.) getroffen wurden, die auf das Erreichen des günstigen Erhaltungszustands (FCS) abzielen und finanziell hinterfüttert sind. Diese Vorgabe wird vermutlich vor allem auch für andere Mitgliedstaaten wichtig, sie entstammt wegen der Analogie zur deutschen Debatte ganz offensichtlich der deutschen Feder. Offen ist, inwieweit die Artenhilfsmaßnahmen tatsächlich bereits durchgeführt sein müssen; ich befürchte ja, dass von den zur schnellen Entscheidung verpflichteten Behörden bei Anwendung der Notverordnung entweder gar nicht gefordert wird, entsprechende Maßnahmen zu tätigen oder zumindest nicht kontrolliert wird, ob diese auch effektiv umgesetzt sind.
• Ansonsten enthält Artikel 3 Vorgaben für die Genehmigung von Anlagen für Solarenergie. Vorgesehen ist eine maximale Genehmigungsdauer von 3 Monaten für den Bau auf künstlichen Strukturen, ohne dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich wäre, mit sich anschließender Genehmigungsfiktion für bestimmte Situationen. Insgesamt ist zu befürchten, dass mangelnde Behördenkapazitäten bei jedweder Genehmigungsfiktion zu einer Nicht-Prüfung von Umweltbelangen führen, und dass sich Freiflächen-Photovoltaik außerdem auch auf wertvollem Ackerland ausbreitet (und damit die Debatte über Ernährungssicherheit verschärft).
• Artikel 4 bezieht sich auf Repowering (wohl überwiegend von Windenergieanlagen), und sieht eine maximale Genehmigungsdauer von 6 Monaten vor; soweit eine Umweltverträglichkeitsprüfung nötig wird (was ebenfalls eingeschränkt ist), sollen nur zusätzliche Auswirkungen berücksichtigt werden (das Problem in diesem Zusammenhang sind vor allem Altanlagen, für die niemals eine ordnungsgemäße Umweltprüfung durchgeführt wurde, oder Standorte, an denen sich die Bedingungen verändert haben). Artikel 5 bezieht sich auf Wärmepumpen und dürfte insgesamt weniger problematisch, wenn nicht gar vorteilhaft sein.
• Die Verordnung soll nach ihrem Artikel 6 für insgesamt 18 Monate gelten (wobei der tatsächliche Anwendungszeitraum insofern länger ist, als es auf den Zeitpunkt der Einreichung des Antrags ankommt). Eine Überprüfung und mögliche Verlängerung der Verordnung ist weiterhin vorgesehen (auch wenn die Voraussetzungen des Art. 122 AEUV dies wohl erst recht nicht hergeben).

Unsere Kritik und Forderungen

Sowohl am Verfahren als auch am Inhalt der Notverordnung (sowie entsprechend auch am Inhalt der geplanten Novelle der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie) lassen sich verschiedene Punkte scharf kritisieren.

• Der erste Punkt betrifft schon das Vorgehen. Aus unserer Sicht sind die Voraussetzungen des Art. 122 AEUV nicht gegeben bei derart weitreichenden Änderungen an bestehenden Gesetzen, ohne dass es sich um eine konkrete Notlage handelt. Es setzt einen für die EU-Demokratie gefährlichen Präzedenzfall, wenn der Rat (also die Mitgliedstaaten) die EU-Kommission auffordern kann, zu jedwedem Thema auf Grundlage von Art. 122 AEUV aktiv zu werden, und hierdurch das reguläre Gesetzgebungsverfahren mit Beteiligung des Europaparlaments umgangen wird.
• Inhaltlich ist insgesamt äußerst kritikwürdig, wenn in sektoralem Umweltrecht bestehende Vorschriften durch einzelnes Fachrecht abgeändert werden sollen. Wenn beispielsweise von der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung abgewichen werden soll, ist auch Gründen der Transparenz und Ermächtigungsgrundlage hierfür stattdessen wie gehabt die entsprechende UVP-Richtlinie (und dort die Anhänge) anzupassen. Ansonsten wird die Büchse der Pandora für weitere Abweichungen geöffnet, wie dies schon vom Verkehrssektor oder der Halbleiterindustrie als Begehrlichkeit kommuniziert wurde.
• Bezüglich konkreter Regelungen ist sodann das pauschale Feststellen eines überwiegenden öffentlichen Interesses zu kritisieren. Dieses ignoriert nicht nur, dass es mehrere planetare Krisen geht, sondern geht zu Lasten der Naturkrise. Wenn beispielsweise die letzte Orchideenwiese ihrer Art oder ein wertvoller Wildbach durch ein Erneuerbare-Energien-Vorhaben mit begrenzter Energieausbeute zerstört werden soll, kann dieses Interesse nicht über das Naturinteresse überwiegen. Vielmehr ist wie bisher eine Einzelfallprüfung sinnvoll, in der auch heute schon die Erneuerbaren das öffentliche Interesse bestätigt bekommen können.
• Gleiches trifft auf das besondere Artenschutzrecht zu. Dieses kann im Einzelfall durch entsprechende Schutzmaßnahmen abgearbeitet werden. Deutschland hat es jahrzehntelang versäumt, Maßnahmen zu treffen, um einen günstigen Erhaltungszustand für den Großteil der vorkommenden Arten zu erreichen. Solange entsprechende Hilfsprogramme nicht eingerichtet und ihre Effektivität bestätigt ist, ist kein Platz für eine entsprechende Deregulierung.

Insgesamt geht die Notverordnung auch tatsächliche Probleme nicht an, die Einfluss auf die Verfahrensdauer haben.

• Zunächst ist zu kritisieren, dass die Debatte nicht wissenschaftlich geführt wird. Sie basiert nicht auf Studien und Daten, welche die Verfahrensdauer und Gründe untersuchen. Nach NABU-Erfahrungen sind für lange Verfahren vor allem auch fehlende Gutachter und unterbesetzte Genehmigungsbehörden sowie unzureichende Digitalisierung ursächlich. Alle diese Aspekte werden von der Notverordnung nicht angegangen.
• Elementar für eine gute Lösung ist sodann eine vernünftige Raumplanung, die sowohl Platz für Erneuerbare als auch für die Natur vorsieht. Erneuerbare sollten sich dabei zunächst auf vorbelastete Gebiete, auch entlang von Infrastruktur oder bei Solar auf Dächer konzentrieren, und sodann auf entsprechend ausgewiesene und geprüfte (Go-To- oder Vorrang-)Gebiete. Im gleichen Atemzug sind aber (streng) geschützte Naturschutzgebiete auszuweisen, die von menschlichen Einflüssen weitegehend frei bleiben, außerdem bestehende Schutzgebiete besser zu managen und auch die Kulisse des Netzes Natura 2000 von entsprechenden Störungen freizuhalten. Die EU-Vorgaben für 30% terrestrische und marine Schutzgebiete (10% streng geschützt) sind umzusetzen. Erneuerbare müssen dabei nicht zwangsweise dem Schutzzweck widersprechen, dies ist aber im Einzelfall abzuklären.

Wir fordern die Bundesregierung jetzt vor allem auf, eine Naturschutz-konforme Umsetzung der Notverordnung in Deutschland zu gewährleisten. Das BMWK muss im Energierat außerdem sicherstellen, dass die Verhandlungen zur Überarbeitung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (RED IV) gestoppt und grundlegend angepasst werden, um nach der Geltungsdauer der Notverordnung diesen kritikwürdigen Zustand nicht weiterzuführen. Stattdessen ist eine gründliche Raumplanung vorzusehen, welche die oben genannten Kritikpunkte und Forderungen aufgreift. Das BMWK ist außerdem gefordert, das BMUV beim Thema Schutzgebiete und Wiederherstellung der Natur zu unterstützen, und dies in der Bundesregierung insgesamt zu einem Handlungsschwerpunkt zu machen.

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Raphael Weyland

Büroleiter NABU Brüssel

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