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Zum Kommissionsvorschlag einer EU-Verordnung für eine nachhaltige Anwendung von Pflanzenschutzmitteln

Fast die Hälfte der Fläche Europas wird landwirtschaftlich genutzt. In Deutschland sind es mit 16,6 Mio Hektar sogar knapp über die Hälfte der Landesfläche. Wie wir diese Flächen gestalten und bewirtschaften (z.B. mit Hecken, Teichen und Brachen vs. intensiv genutzte großflächige Agrarwüsten), hat daher einen grundlegenden Einfluss auf die Artenvielfalt, die wir in Deutschland und Europa vorfinden und erhalten.

Leider sind viele unserer landwirtschaftlichen Systeme oftmals zu stark von Input abhängig, wie etwa von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln. Insbesondere der hohe Einsatz von Agrar-Pestiziden (Pflanzenschutzmitteln) schadet Pflanzen, Tieren und uns Menschen und beschleunigt das Artensterben. Die bisherige EU-Pestizid-Richtlinie (2009/128/EG) für eine nachhaltige Anwendung von Pflanzenschutzmitteln hat kaum zur Verringerung der Umweltrisiken beigetragen, wie der Europäische Rechnungshof schon vor Jahren anmahnte.

Um der systembedingten Abhängigkeit nach Pflanzenschutzmitteln sowie der zunehmenden Biodiversitätskrise entgegenzuwirken, hat die EU-Kommission nach mehreren Verschiebungen, am 22. Juni 2022, ihr Naturschutzpaket vorgestellt. Als Teil des Europäischen „Green Deals“ enthält der Vorschlag neben einem neuen Verordnungsentwurf zur Wiederherstellung der Natur (dazu hier eine kurze Einschätzung), den Entwurf einer neuen Verordnung zur nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln. Dieser setzt erstmals verbindliche Reduktionsziele und soll eine nachhaltigere Verwendung von Pestiziden sicherstellen.

Ob das Wirklichkeit werden kann, wird sich allerdings erst in 1,5 bis 2 Jahren, nach Ende des Gesetzgebungsprozesses, zeigen. Bis dahin sind harte Verhandlungen, u.a. zwischen den Ko-Gesetzgebern EU-Parlament und Rat sowie der Kommission im Trilogverfahren zu erwarten. Auch von Seiten der konservativen Agrar-Lobby und der Generaldirektion Landwirtschaft zeichnet sich bereits Widerstand ab. Ein fataler Fehler wäre, wenn Politiker*innen dabei dem häufig propagierten Trugschluss unterliegen würden, dass Ernteerträge auf Dauer nur mit intensivem Pestizideinsatz gesichert werden könnten. Denn genau das Gegenteil ist der Fall. Die weltweite Nahrungssicherheit ist langfristig einzig und allein durch widerstandsfähige, vielfältige und artenreiche Ökosysteme zu erreichen. Dass wir nicht mit, sondern ohne eine drastische Pestizid-Reduktion in Europa eine Nahrungsmittelkrise riskieren, betonte jüngst auch EU-Kommissionsvize und Verfechter des europäischen „Green-Deals“ Frans Timmermans in einem Interview.

Zu den Einzelheiten:  Was soll sich laut Verordnungsentwurf ändern?

Impact: Der Entwurf ist als Verordnung ausgestaltet, und nicht wie bisher als Richtlinie. Die Vorgaben gelten somit unmittelbar in den Mitgliedstaaten und müssen nicht erst von diesen in nationales Recht umgesetzt werden.

Reduktionsziel: Ein EU-weites Reduktionsziel von 50% des Pestizideinsatzes und -risikos bis zum Jahr 2030 wird festgelegt. Dabei sind die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung von aktuell unterschiedlichen Einsatzintensitäten selbst angehalten ein Ziel von 35%, 50% oder 65% Pestizidreduktion zu wählen. Nach Ansicht des NABU wird den Mitgliedstaaten hier zu viel Entscheidungsspielraum gewährt. Denn die Kommission kann nur rechtlich unverbindliche Empfehlungen der Reduktionsambition pro Mitgliedstaat erlassen. Sie kann die Mitgliedstaaten also nicht zwingen ehrgeiziger als 35% zu sein. Bereits in den vergangenen Ratssitzungen hatten mehrere Vertreter*innen der Mitgliedstaaten betont, aktuell vergleichsweise geringe Mengen an Pestiziden einzusetzen. Es ist daher anzunehmen, dass eine nicht geringe Anzahl der Mitgliedstaaten das niedrigste Ziel von 35% wählen wird.

Integrierter Pflanzenschutz: Die bisher in Anhang III der EU-Pestizid-Rahmenrichtlinie skizzierten Leitlinien des Integrierten Pflanzenschutzes (IPS) erlaubten erheblichen Interpretationsspielraum. Obwohl das EU-Recht bereits Konkretisierung forderte, kam die Bundesrepublik den Anforderungen der EU-Pestizid-Richtlinie nicht nach. Die Prinzipien des IPS sehen vor, Pflanzenschutzmittel nur dann einzusetzen, wenn vorbeugende und nicht-chemische Maßnahmen nicht greifen und bestimmte Schadschwellen überschritten werden. Zum präventiven Pflanzenschutz zählen beispielsweise die Wahl regional angepasster und resistenter Sorten/Arten, passende Anbau- und Pflegeverfahren (z. B. diversifizierte Fruchtfolge und Bearbeitungspausen) und die Förderung von Nützlingen in der Landwirtschaft. Der strengere und neue Durchsetzungsrahmen des Verordnungsentwurfs soll nun sicherzustellen, dass primär alternative Methoden der Schädlingsbekämpfung Berücksichtigung finden.

Pflanzenschutzmittel-sparsamer Pflanzenbau nach IPS erfordert eine intensivere Unterstützung der Landwirt*innen durch Berater*innen, die ihr umfassendes Fachwissen zur Kulturführung vermitteln. Eine unzureichende Besetzung der Pflanzenschutzämter und -dienste hat daher auch dazu geführt, dass Pflanzenschutzberatung vermehrt von Berater*innen durchgeführt wird, die im Auftrag der Pflanzenschutzmittel-Hersteller tätig sind und deren vorrangiges Beratungsziel kaum ein Pflanzenschutzmittel-sparsamer Pflanzenbau sein dürfte. Daher ist es nun auch dringend geboten, dass die Lücke unabhängiger Beratung von der Bundesregierung geschlossen wird, um den Erfolg der Risikoreduktion von Pestiziden voranzutreiben.

Digitales Register – Anwendungsdaten & IPS: Laut EU-Verordnungsentwurf sollen alle getätigten Pflanzenschutzmaßnahmen in ein zentrales, elektronisches Register eingetragen werden. Aus Sicht des NABU ist die Digitalisierung sowohl von präventiven IPS Maßnahmen als auch von Einsatzdaten von Pflanzenschutzmitteln eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung der Verordnung. Nur so kann der Ist-Zustand bestimmt, der Fortschritt gemessen, Maßnahmen justiert und die Zielerreichung überprüft werden. Zudem ermöglicht ein zentrales Datenregister eine sachliche und evidenzbasierte Debatte sowie effektiveren Umwelt- und Gesundheitsschutz durch gezielte Umweltverträglichkeitsprüfungen und Risikoanalysen. Dieses Ziel verfolgt der NABU auch im Zusammenhang mit bundesweiten Anfragen zu Pflanzenschutzmitteleinsätzen in den Einzugsgebieten des Kleingewässermonitorings des UFZ.

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Maßnahmenfinanzierung: Eine wichtige Neuerung ist, dass Landwirt*innen beim Übergang zu einer nachhaltigeren Bewirtschaftung mit weniger Pestiziden laut Verordnung mit Geldern der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) unterstützt werden können. Denn der Grad der Umsetzung von IPS, unterliegt zumeist einer betriebswirtschaftlichen Abwägung. Die Kosten für den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln werden mit denen verglichen, die für alternative nicht-chemische Pflanzenschutzmaßnahmen und mögliche Ertragseinbußen bei Reduktion oder Verzicht auf Pflanzenschutzmittel anfallen. Beispielsweise können zeitintensive Arbeitsschritte alternativer Methoden, wie eine mechanische Bodenbearbeitung, durch den Einsatz von Pestiziden umgangen werden. Aufgrund der zeitlichen Befristung der GAP-Gelder auf die nächste Förderperiode (von 2023 bis 2027), sollte die EU-Verordnung die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, ein zusätzliches und ausreichendes Budget im Staatshaushalt zur Finanzierung von Risikominderungsmaßnahmen zu reservieren.

Einsatzverbote in sensiblen Gebieten: Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln soll in Schutzgebieten (z.B. Natura 2000) in Gewässernähe sowie auf öffentlichen Flächen verboten werden, um die Natur und Mensch besser vor den negativen Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln zu schützen. Das ist aus Sicht des NABU begrüßenswert. Es braucht allerdings deutlich breitere Pufferzonen zu landwirtschaftlichen Flächen als bisher vorgesehen. Der Verordnungsentwurf bestimmt hier nur einen Abstand von drei Metern zu sensiblen Gebieten. Eine Studie im Auftrag des NABU empfiehlt für wirksamen Insektenschutz sogar zwanzig Meter breite Gewässerrandstreifen. Außerdem muss der Anteil pestizidfreier Ackerflächen auf mindestens zehn Prozent der Ackerfläche erhöht werden, um Rückzugsräume für bedrohte Pflanzen- und Tierarten zu schaffen, die überwiegend auf und in der Nähe von Agrarflächen vorkommen. Hier sollte die Verordnung eine konkrete Vorgabe machen.

Indikatoren zur Messung von Einsatz- und Risikoreduktion: Zur Information der Öffentlichkeit und zur politischen Steuerung sind Indikatoren, die sowohl wissenschaftlich aussagekräftig als auch allgemeinverständlich sind, von großer Bedeutung. Ohne sie können die tatsächlichen Fortschritte bei der Verringerung der mit Pestiziden verbundenen Risiken nicht quantifiziert werden. Für unterschiedliche Schutzziele und räumliche sowie zeitliche Ebenen steht eine Vielzahl an Risikoindikatoren zur Verfügung. Die EU-Kommission sieht im Verordnungsentwurf leider vor, weiterhin die sog. harmonisierten Risikoindikatoren (HRI) zu nutzen, die jedoch eine Risikoreduktion oder -zunahme nicht zuverlässig abbilden. Danach hätten die Risiken in den letzten Jahren seit 2011 sogar schon leicht abgenommen, was an dem Wegfall nicht mehr genehmigter Wirkstoffe liegt. Zudem ist zu erwarten, dass auslaufende Zulassungen von problematischen Stoffen ohnehin zu einer weiteren Reduktion des nach HRI 1 angezeigten Risikos führen werden. Diese Risikoindikatoren basieren auf den jährlichen Verkaufsmengen von Pflanzenschutzmittel-Wirkstoffen, die nach Gewichtungsfaktoren unterteilt sind. Die Toxizitätsunterschiede zwischen Stoffen werden aber durch die Gewichtungsfaktoren nur sehr unzureichend abgebildet sowie nicht betrachtet, wo und in welchen Mengen die Stoffe pro Fläche eingesetzt werden. Insgesamt sind die harmonisierten Risikoindikatoren daher kaum brauchbar, um Trends bzw. den Erfolg von Risiko-Reduktions-Maßnahmen anzuzeigen. Das bestätigt auch ein im Frühjahr 2020 veröffentlichter Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs. Tatsächlich ist die nationale toxische Belastung (Toxic Load) laut eines Berichts in den letzten Jahren sogar angestiegen. Aus Sicht des NABU ist also dringend geboten, die Halbierung des Einsatzes und des Risikos von Pestiziden mit EU-weit anwendbaren Kennzahlen zu verfolgen, die nicht nur die Mengen, sondern auch den Einsatz und die Toxizitätsunterschiede der Stoffe abbilden.

Welche Forderungen der NABU im Zusammenhang mit dem Einsatz von Pestiziden in Deutschland stellt, ist hier zusammengefasst.

Autoren: Dr. Verena Riedl, Referentin für Biodiversität und Ökotoxikologie; Matti Gurreck, Referent für EU-Biodiversitäts- und Landnutzungspolitik

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Matti Gurreck

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