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Die Kommissionsvorschläge vom 11. Dezember gefährden massiv die Rechts- und Planungssicherheit

Am 11. Dezember hat die EU-Kommission den Vorschlag für einen „Umweltomnibus“ sowie ein „Netzausbau-Paket“ vorgeschlagen. Beide Pakete bestehen aus verschiedenen (neuen oder abändernden) Rechtsakten. Die vollständige Reichweite der mit diesen Kommissionsvorschlägen einhergehenden Änderungen ist noch nicht absehbar. Meiner Meinung nach haben die Vorschläge bisher aber auf jeden Fall zu wenig Kritik erfahren, führen sie doch zu weitreichenden Änderungen am bestehenden Genehmigungsregime für Projekte einschließlich ihrer Umweltprüfungen und der Öffentlichkeitsbeteiligung. Und bergen sie damit die begründete Gefahr für Standardabbau und Rechtsunsicherheit. Im vorliegenden Beitrag möchte ich die Vorschläge der neu angedachten EU-Verordnung über beschleunigte Umweltprüfungen daher näher beleuchten.

Neue EU-Verordnung zur Beschleunigung von Umweltprüfungen

Der Umweltomnibus enthält einen weitreichenden Vorschlag für eine neue Verordnung, die laut Titel darauf abzielt, Umweltprüfungen zu beschleunigen. Tatsächlich bezieht sich der Inhalt der Verordnung aber nicht nur auf Umweltprüfungen, sondern allgemein auf Genehmigungen in verschiedenen Sektoren. Zusammen mit dem Genehmigungsansatz, den die Kommission im vorgeschlagenen Anhang der Verordnung verbirgt, bringen die Vorschläge drastische Änderungen der jeweiligen EU-Regelungen für Umweltprüfungen und damit neue rechtliche Unsicherheiten mit sich. Die Kommission hat dabei, wie sie im Rechtstext selbst vermerkt (Seite 10), den Vorschlag nicht auf eine Gesetzesfolgenabschätzung (Impact Assessment) gestützt, angeblich aus Dringlichkeit, obwohl dies in den Richtlinien für bessere Gesetzgebung so vorgesehen ist (und obwohl die Europäische Bürgerbeauftragte genau dies anlässlich einer Bürgerbeschwerde über den letzten Agrar-Omnibus am 27. November eingefordert hat). Hier ist ein Überblick über einige wichtige Aspekte des Vorschlags:

• Neues Rechtsregime: Der Umfang des Vorschlags ist unklar. Es zielt darauf ab, ein völlig neues prozedurales Regime für Umweltprüfungen in allen Sektoren zu schaffen, indem er sich als neues Regime über die bestehenden Regelungen wie z.B. den Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP und SUP), den Artenschutzbestimmungen der EU-Naturschutzrichtlinien oder der Richtlinie über erneuerbare Energien legt (und dadurch den Umfang der bestehenden Bestimmungen einschränkt und Rechtsunsicherheit schafft). Der Vorschlag in Form einer EU-Verordnung wäre direkt in den Mitgliedstaaten anwendbar, ohne weiteren Umsetzungsrechtsakt (fraglich ist daher auch, wie er mit bereits laufenden Änderungsprozessen in Deutschland, etwa zur Umsetzung der Erneuerbaren-Energien-Richtlinie oder dem angekündigten und heftig umstrittenen Infrastrukturzukunftsgesetz zusammengeht).
• Geltung für alle umweltrelevanten Vorhaben: Obwohl der Vorschlag einleitend behauptet, er würde (nur) für „strategische Projekte“ anwendbar sein, gilt er tatsächlich durch seine Definition in Art. 1 für quasi alle irgendwie in der Umwelt realisierten Vorhaben: Die Regeln sind anwendbar auf alle Projekte, die in den Anwendungsbereich der Wasserrahmenrichtlinie fallen (WRRL – laut dem EuGH-Urteil „Weser“ gibt es keine festen Schwellenwerte für Projekte außer dem Verhältnismäßigkeitsprinzip); auf alle Projekte im Anwendungsbereich der EU-Vogelschutz- und der Fauna-Flora-Habitat- (FFH-) Richtlinie (auch hier: alle Projekte, die im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung betrachtet werden, oder für die der EU-Artenschutz gilt, also de facto einfach alle Projekte); für alle Projekte die im Rahmen der Richtlinie über Umweltprüfungen und strategische Umweltprüfungen betrachtet werden (UVP und SUP). Der Kommissionsvorschlag definiert also (zunächst, siehe aber den Anhang der Verordnung) keine Liste strategischer Sektoren oder Projekte, die Sonderbehandlung erhalten, legt sich als Lex Specialis einfach über die bestehenden Bestimmungen.
• Vereinzelt theoretische Beschleunigungswirkung: Einige Bestimmungen erscheinen auf den ersten Blick aus Naturschutzsicht noch akzeptabel zu sein, wenn man das Interesse an beschleunigten Verfahren als solches anerkennt (ob sie geeignet sind, dieses tatsächlich zu erreichen, sei erst einmal dahingestellt). Dies gilt aus meiner Sicht z. B. für Art. 3, 4 und 5 des Vorschlags. Art. 3 verpflichtet die Mitgliedstaaten, auf der zuständigen Verwaltungsebene für Umweltprüfungen einen einzigen Ansprechpartner (Behörde) einzurichten – Mitgliedstaaten könnten diese Vorgabe aber als Einmischung in ihre administrativen und verfassungsrechtlichen Ausgestaltungs-Freiräume sehen oder auch aus föderalen Gründen nicht realisieren können). Art. 4 ordnet an, verschiedene Umweltprüfungen wie eine UVP, einer FFH-Verträglichkeitsprüfung- und einer wasserrechtlichen Verschlechterungsprüfung zu straffen und zusammenzuführen und (nur noch) zwei Unterkategorien einer gemeinsamen und einer koordinierten Umweltprüfung zu schaffen. Art. 5 legt fest, dass Änderungen bestehender Projekte, wie die Umnutzung von Industrieflächen, nur bei bedeutenden Auswirkungen und dann genauer geprüft werden dürfen, wenn die zukünftigen Auswirkungen größer sind als die der aktuellen Nutzung – ebenfalls eine weitreichende Entscheidung, die die Einflüsse unterschiedlicher Auswirkungen durch unterschiedliche Nutzungen an einem Standort außer Acht lässt.
• Rechtswidrige Einführung der Präklusion: Aus rechtlicher Sicht erscheint die Bestimmung in Art. 6 noch kritischer. Sie möchte die materielle Präklusion für alle Vorhaben (wieder) einführen – so dass Argumente, die nicht im Verwaltungsverfahren vorgebracht werden, in einem etwaigen gerichtlichen Überprüfungsverfahren ausgeschlossen sind. Dies dürfte im Übrigen gegen die Aarhus-Konvention verstoßen und damit als schlechte Gesetzgebung auch für Rechts- und Planungsunsicherheit sorgen.
• Kurze Behördenfristen für Umweltprüfungen: Art. 7 legt (verschiedene) Fristen für Umweltprüfungen für die Mitgliedstaaten fest, z.B. für eine UVP von 45 bis 60 Tagen, mit einer öffentlichen Beteiligungsfrist von 30 bis 90 Tagen. Zwar wird in diesem Zusammenhang noch keine Genehmigungsfiktion eingeführt wird (die im Anhang vorgesehene Genehmigungsfiktion für die dort zu bestimmenden Sektoren verweist aber auf diese Fristen). Aber auch so könnten diese Fristen bei unzureichender Behördenkapazität kritisch sein und im Ergebnis zu schlechten oder sogar faktisch falschen Bewertungen führen.
• Adieu artenschutzrechtliches Tötungsverbot: Art. 8 ändert de facto das Artschutzregime der EU-Vogelschutzrichtlinie. Er definiert, dass (egal welche) Pläne oder Projekte, die zu Tötungen oder Störungen von Vogelarten führen, nicht als vorsätzlich betrachtet werden, sobald der Plan oder das Projekt angemessene Minderungsmaßnahmen ergriffen hat.
• Giftbox mit erweitertem Werkzeugkasten für strategische Sektoren und Vorhaben im Anhang: Art. 9 bis 13 scheinen auf den ersten Blick keine allzu negativen Auswirkungen zu haben. Dafür hat es Art. 14 wieder in sich. Dieser sieht einen „Werkzeugkasten“ für (noch nicht definierte) strategische Sektoren (gemeint ist dann vermutlich Bergbau, Straßenbau oder Militär) vor, die als solche in zukünftiger Gesetzgebung oder als strategische Projekte durch delegierten Rechtsakt der EU-Kommission definiert werden. Die Bestimmung selbst sagt nicht mehr, sondern bezieht sich auf den Anhang der Verordnung.
  • Überwiegendes öffentliches Interesse: Der Anhang (normalerweise nicht der Ort zur Gesetzgebung) definiert dann im Absatz 1 ein übergeordnetes öffentliches Interesse, das diese Projekte erhalten für die Bewertung nach FFH-, WRRL, etc. Dies ist weit mehr als bloß eine Umweltprüfung, da es direkt Einfluss auf das Genehmigungsregime von Projekten hat.
  • Genehmigungsfiktion: Dasselbe gilt für Absatz 2 des Anhangs. Dieser sieht vor, dass Mitgliedstaaten eine Genehmigungsfiktion für alle dortigen Vorhaben einführen, sobald die zuvor in Art. 7 genannten Fristen überschritten sind. Angesichts der kurzen Fristen in Art. 7 birgt eine solche stillschweigende Genehmigung das Risiko, Umweltprüfungen vollständig leerlaufen zu lassen.
  • Beschleunigte Gerichts- und Schiedsverfahren: Und schließlich könnte Absatz 3 des Anhangs mit dem jeweiligen nationalstaatlichen Rechtssystem brechen, indem er anordnet, dass Streitbeilegung vor Gerichten oder in Mediations- oder Schiedsverfahren beschleunigt behandelt wird.

Fazit: Kritische Vorschläge, und warum sie keine schnellere Genehmigung ermöglichen

Der Kommissionsvorschlag für eine neue EU-Verordnung für beschleunigte Umweltprüfungen gilt für alle Pläne und Projekte, für die das bestehende EU-Umweltrecht gilt. Die Verordnung enthält dabei nicht nur Bestimmungen für Umweltprüfungen (anders als ihr Titel andeutet), sondern ändert auch materielle Bestimmungen z.B. der Naturschutzrichtlinien der EU, und regelt mit ihrem undefinierten Anhang und dem Verweis auf künftige Rechtsakte gar Genehmigungsvoraussetzungen für Vorhaben. All dies schafft ein völlig neues Regelungsregime. Fraglich ist sodann, welcher Raum für die extra mit diesem Zweck geschaffenen bestehenden Regelungen über Umweltverträglichkeitsprüfungen oder das EU-Arten- und Naturschutzrecht verbleibt. Ein Chaos beim Genehmigungsregime scheint hier vorprogrammiert, der Vorschlag gefährdet massiv die Rechts- und Planungssicherheit. Unrealistische Fristen für UVPs und Genehmigungen, Änderungen der strengen Artenschutzbestimmungen der EU-Vogelschutzrichtlinie, die nicht Aarhus-konforme Präklusionsregel usw. hinterlassen den Eindruck, dass es nicht um eine wohlanalysierte Straffung geht (wie sie z.B. Art. 3, 4, 5 bringen würde), sondern um einen massiven Abbau von Umweltstandards, die bisher zum Schutz von Mensch und Umwelt eingehalten werden müssen. Das EU-Parlament und die deutsche Bundesregierung sind aufgefordert, hier massive Kurskorrektur vorzunehmen oder den Omnibus zu stoppen.